Demokratie und Mitbestimmung in den alten und neuen Kassen

Das Prinzip der Selbstverwaltung bildet ein grundlegendes Element der deutschen gesetzlichen Sozialversicherungen, welches sich seit ihrer Etablierung im Kaiserreich bis in die heutige Zeit erhalten hat. An dieser Stelle sollen die Entstehung und Entwicklung dieser partizipatorischen Elemente im Kaiserreich genauer beleuchtet und kontextualisiert werden.

Die Tradition der Selbstverwaltung existierte schon im Vorfeld der Entstehung der Pflichtversicherungen im Kaiserreich in den Kassen der Zünfte, Innungen oder Knappschaften. Die neu geschaffenen Krankenkassen im Kaiserreich übernahmen diese Tradition dezentralisierter Einrichtungen. Ziel war es dabei einerseits, die neuen Kassen bei den Adressaten zu verankern und die Arbeiter so für den Staat gewinnen. Gleichzeitig sollte auch die liberale Kritik an der Einführung einer Zwangsversicherung gemindert werden. [1] Zugleich wurden die Hilfskassen gegenüber den neuen Ortskrankenkassen durch das Fehlen von Arbeitgeberbeiträgen benachteiligt, während kleine Kassen mit einer Mitgliederzahl unter 10.000 im Rahmen des Sozialistengesetzes aufgehoben wurden. Gleichzeitig wurde die Regelung der gesetzlichen Kassen auch von dem Bemühen bestimmt, eine zu große Machtstellung der Sozialdemokratie innerhalb der Kassen zu verhindern, etwa durch die Bestimmungen zu den Vorstandssitzen – eine Übermacht der Arbeiter zu Lasten der Arbeitgeber sollte so nicht entstehen können. Somit wurde das partizipatorische Element in den Kassen auch von der bismarckschen Bekämpfung der Sozialdemokratie beeinflusst.[2] Gleichzeitig sollte die Selbstverwaltung auch der Entlastung der staatlichen Institutionen dienen.[3]

Bis heute ist das Prinzip der Selbstverwaltung in den Sozialversicherungen im Wesentlichen erhalten geblieben.[4] Bei realistischer Betrachtung lässt sich feststellen, dass die Selbstverwaltung dabei in erster Linie durch Akteure wie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände dominiert wird, während Einzelpersonen nur geringe Einflussmöglichkeiten besitzen – Ziel ist vor allem der Ausgleich von Gruppeninteressen. So erscheint die Selbstverwaltung eher als eine Form verbandsgesteuerter Willensbildung denn als individuell-mitgliedschaftliche Struktur.[5]

Als Problem erwies sich in der Vergangenheit aber wiederholt die große Risikoanfälligkeit kleiner Kassen. Bei der Regelung der neuen Sozialversicherungen lässt sich von den Krankenkassen über die Unfallversicherung bis zur Invaliditäts- und Altersversicherung eine Wende zu stärkerer Zentralisierung und einer Reduktion der Elemente der Mitbestimmung zugunsten einer größeren Rolle des Staates feststellen.

 

Elemente der Mitbestimmung in den Knappschaften und Hilfskassen

Vorläufer für die gesetzlichen Krankenkassen waren etwa die Knappschaften der Berg- und Hüttenarbeiter oder die Innungskrankenkassen, die auf dem Prinzip der genossenschaftlichen Selbsthilfe gründeten.[6] In Preußen war es etwa Gesellen und Gehilfen sowie Fabrikarbeitern im Rahmen der Gewerbeordnung von 1845 gestattet, Kassen für die Versorgung im Krankheitsfall zu gründen, während sie Gemeinden die Möglichkeit gab, Gesellen und Gehilfen zum Beitritt zu einer solchen Kasse zu verpflichten.[7]

Stellvertretend für die Möglichkeiten der Mitbestimmung in den verschiedenen unabhängigen Kassen soll hier zunächst die Regelung für Bergarbeiter-Knappschaften aus dem preußischen Berggesetz des Jahres 1865 betrachtet werden. Dieses Gesetz schrieb vor für solche Knappschaften ein Statut auszuarbeiten. Dies sollte durch die Werksbesitzer unter Mitwirkung eines von den Arbeitern gewählten Ausschusses geschehen. Die Arbeiter sollten Knappschaftsälteste als Vertreter ihrer Rechte wählen. Der Vorstand einer Bergarbeiter-Knappschaft sollte je zur Hälfte von den Werksbesitzern und den Knappschaftsältesten gewählt werden. Als Aufgaben des Vorstandes waren die Vertretung nach Außen, die Auswahl der Beamten, Ärzte und Apotheker, mit denen die Knappschaft zusammenarbeitete sowie die Verwaltung des Vermögens festgelegt.[8]

Weitere allgemeine Regelungen für das Hilfskassenwesen wurden im Weiteren durch das Hilfskassengesetz aus dem Jahr 1876 getroffen. Auch hier waren ähnliche Selbstverwaltungselemente vorgeschrieben. Hilfskassen sollten einen Vorstand besitzen, welcher durch eine Generalversammlung gewählt wurde. Den Arbeitgebern wurde ein Anspruch auf eine Vertretung im Vorstand unter Berücksichtigung der Höhe ihrer Zuschüsse gewährt. Diese durfte jedoch höchstens ein Drittel der Stimmen erreichen. In der Generalversammlung besaß jedes anwesende Mitglied, das volljährig und im Besitz des Bürgerrechts war, eine Stimme. Auch hier erhielten die Arbeitgeber einen Anspruch auf Vertretung unter Berücksichtigung der Höhe ihrer Zuschüsse, jedoch durfte dies höchstens die Hälfte der Stimmen betreffen. Mitglieder, die mit den Beiträgen im Rückstand waren, konnten von Abstimmungen ausgeschlossen werden.[9]

 

Die Elemente der Mitbestimmung in den neuen Kassen

Im Anschluss sollen nun die Selbstverwaltungselemente in den neuen Sozialkassen im Kaiserreich betrachtet werden. Diese konnten an die ausgeführten gesetzlichen Regelungen zu den Hilfskassen und Knappschaften anknüpfen und übernahmen viele Elemente aus diesen Vorläufern. Auf dem Gebiet der Invaliden- und Altersversicherung existierten dagegen nur in geringem Maße gesetzliche Kodifikationen, während bei der Unfallversicherung nur durch das Reichshaftpflichtgesetz ein Vorläufer bestand.[10]

Das „Gesetz, betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter“ von 1883 führte die allgemeine Versicherungspflicht für einen großen Teil der Arbeiter ein. Bei der Untersuchung des Krankenkassengesetzes von 1883 fällt die Fortführung der Elemente der Selbstverwaltung aus der Regelung des Hilfskassenwesens auf; das Hilfskassengesetz erscheint so als ein direkter Vorläufer der Krankenversicherung von 1883. Auch hier wurde die Wahl eines Vorstands durch die Generalversammlung aus ihrer Mitte festgelegt, welcher die Kasse gerichtlich und außergerichtlich vertreten und die laufende Verwaltung derselben führen sollte. Die Generalversammlung sollte aus sämtlichen Kassenmitgliedern, welche volljährig und im Besitz des Bürgerrechts sind, oder aus Vertretern, welche von diesen aus ihrer Mitte gewählt werden, bestehen. Arbeitgeber hatten einen Anspruch auf Vertretung im Vorstand und in der Generalversammlung unter Berücksichtigung der Höhe ihrer Zuschüsse, jedoch höchstes bis zu einem Drittel der Stimmen. Durch die Vertretung sowohl im Vorstand als auch in der Generalversammlung hatten die Arbeiter stark ausgeprägte Mitwirkungsmöglichkeiten.[11]

Im Unfallversicherungsgesetz von 1884 zeigten sich bereits eine Reduzierung der Selbstverwaltung und eine stärkere Einbeziehung staatlicher Akteure. Die Berufsgenossenschaften wurden als Vertreter der Arbeitgeber festgelegt. Auch diese mussten einen durch die Genossenschaftsversammlung gewählten Vorstand besitzen. Gleichzeitig wurde eine Beaufsichtigung der Versicherung durch das Reichsversicherungsamt festgeschrieben. Der Vorsitzende und die ständigen Mitglieder des Amtes sollten auf Vorschlag des Bundesrats vom Kaiser auf Lebenszeit ernannt werden. Von den nichtständigen Mitgliedern wurden vier vom Bundesrat aus seiner Mitte und je zwei von den Genossenschaftsvorständen und von den Vertretern der versicherten Arbeiter aus ihrer Mitte gewählt. Somit besaßen die Arbeiter selbst nur eine geringe Einflussmöglichkeit auf die Praxis der Unfallversicherung, während die Arbeitgeber über die Berufsgenossenschaften eine stärkere Rolle erhielten. Eine weitere Einflussmöglichkeit für die Arbeiter bestand indirekt durch die Wahl von Arbeitervertretern durch die örtlichen Krankenkassen unter Ausschluss der Vertreter der Arbeitgeber. Ihre Rolle bestand darin, Beisitzer zum Schiedsgericht zu wählen, das im Streitfall zu entscheiden hatte, Vorschriften zur Unfallverhütung zu begutachten und an der Wahl zweier nichtständiger Mitglieder des Reichsversicherungsamts teilzunehmen. Die Vorstände der Krankenkassen wählen darüber hinaus Bevollmächtigte zur Teilnahme an den Unfalluntersuchungen.[12]

Eine weitere Reduktion der Selbstverwaltung lässt sich schließlich im Gesetz zur Invaliditäts- und Altersversicherung von 1889 feststellen. Die neue Versicherung sollte durch die Landesversicherungsanstalten unter der Leitung eines Vorstandes aus von der Landesregierung bestellten Beamten verwaltet werden. Neben dieser staatlichen Verwaltung auf Landesebene blieb durch einen Ausschuss aus der einer gleichen Zahl an Vertretern der Arbeitnehmer und Arbeitgeber ein Element der Mitbestimmung erhalten. Die Wahl der Vertreter für diesen Ausschuss erfolgte durch die Vorstände der örtlichen Krankenkassen. Seine Aufgaben bestanden in der Wahl der Beisitzer der Schiedsgerichte, der Prüfung der Jahresrechnung, der Beschlussfassung über die Bildung von Rückversicherungsverbänden, der Abänderung des Statuts und der Überwachung der Geschäftsführung.[13]

 

Die Organisation der neuen gesetzlichen Kassen wurde somit besonders auf dem Gebiet der Krankenversicherung durch die Übernahme von gesetzlichen Regelungen zur Selbstverwaltung der Hilfskassen und Knappschaften durch die genossenschaftliche Tradition der Selbstverwaltung beeinflusst. In den nachfolgenden Gesetzen zur Unfallversicherung sowie zur Invaliden- und Rentenversicherung blieb dieses Element der Selbstverwaltung erhalten, wurde aber im Vergleich zur Krankenversicherung zurückgedrängt. Bei der Unfallversicherung kam die Partizipation vor allem den Arbeitgebern in Form ihrer Vertretung durch die Berufsgenossenschaften zugute, während die Arbeiter deutlich geringere Mitbestimmungsrechte erhielten. Bei der Invaliden- und Altersversicherung trat durch die Verwaltung durch die Landesversicherungsanstalten schließlich ein staatlich-bürokratisches Element in den Vordergrund. Dennoch lässt sich die Mitbestimmung durch die Parteien sowohl der Arbeiter als auch der Arbeitgeber als ein konstitutives Element der neuen gesetzlichen Sozialversicherungen im Kaiserreich feststellen, das auf der Tradition der genossenschaftlichen Kassen gründet und sich in den wesentlichen Elementen bis in die heutige Zeit erhalten hat.

Das Prinzip der Selbstverwaltung prägte diese neue Form der Sozialstaatlichkeit durch die Etablierung grundlegender Möglichkeiten der Partizipation nicht nur für die Arbeitgeber, sondern auch für die Versicherten. Damit leistete es einen großen Beitrag zur Verankerung der neuen Sozialversicherungen in der Gesellschaft des Kaiserreiches. Auch anfängliche Gegner der Sozialversicherung innerhalb der Arbeiterschaft wurden durch die partizipatorischen Möglichkeiten in die Sozialversicherung eingebunden und eigneten sich ihre Institutionen an. Mit der Etablierung von Vertretungen für die Interessen der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite lässt sich das Prinzip der Selbstverwaltung auch als Vorläufer des korporatistischen Modells der Sozialpartnerschaft betrachten.

 

Jaakko Kacsóh studiert seit dem Herbst 2016 Geschichte im Master an der Humbolt-Universität. Davor erlangte er seinen Bachelorabschluss in Neuerer und Neuester Geschichte und Deutscher Literatur an der Universität Freiburg. Bisher beschäftigte er sich schwerpunktmäßig mit der Geschichte des Kalten Krieges und Osteuropäischer Geschichte.

 

Quellen:

Allgemeines Berggesetz für die Preußischen Staaten, in: Gesetz-Sammlung für die Königlich-Preußischen Staaten; (ab 1907:) Gesetz-Sammlung für Preußen; (ab 1911:) Gesetzsammlung für Preußen, Nr. 30 (1865), S. 705-760.

Gesetz über die eingeschriebenen Hülfskassen vom 7. April 1876, in: Deutsches Reichsgesetzblatt Band 1876, Nr. 9, Seite 125 – 133.

Gesetz, betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter, in: Deutsches Reichsgesetzblatt Band 1883, Nr. 9, Seite 73 – 104.

Unfallversicherungsgesetz von 1884, in: Deutsches Reichsgesetzblatt Band 1884, Nr. 19, Seite 69 – 111.

Gesetz, betreffend die Invaliditäts- und Altersversicherung 1889, in: Deutsches Reichsgesetzblatt Band 1889, Nr. 13, Seite 97–144

 

Literatur

Geis, Max-Emanuel: Körperschaftliche Selbstverwaltung in der Sozialverscherung. In: Friedrich E. Schnapp (Hg.): Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip – am Beispiel der Sozialversicherung (Bochumer Schriften zum Sozialrecht Band 8). Frankfurt am Main 2001, S. 65-88.

Hufen, Friedhelm: Soziale Selbstverwaltung im demokratischen Rechtsstaat. In: Deutscher Sozialrechtsverband e.V. (Hg.): Selbstverwaltung in der Sozialversicherung. Wiesbaden 1991, S. 43-64.

Hendler, Reinhard: Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip. Zur politischen Willensbildung und Entscheidung im demokratischen Verfassungsstaat der Industriegesellschaft. Köln 1984.

Lee, Yu-Jun: Die Selbstverwaltung als Organisationsprinzip in der deutschen Sozialversicherung (Nomos Universitätsschriften Recht Band 260), Baden-Baden 1997.

Muckel, Stefan: Friedenswahlen in der Sozialversicherung. In: Friedrich E. Schnapp (Hg.): Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip – am Beispiel der Sozialversicherung (Bochumer Schriften zum Sozialrecht Band 8). Frankfurt am Main 2001, 151-177.

 

[1] Vgl. Geis, S. 80f., Hendler, S. 81, Hufen, S. 54.

[2] Geis, S. 83.

[3] Vgl. Muckel, S. 168.

[4] Geis, S. 84.

[5] Vgl. Geis, S. 85f..

[6] Vgl. Lee, S. 30.

[7] Vgl. Hendler, S. 78.

[8] Vgl. Allgemeines Berggesetz für die Preußischen Staaten. Dazu Hendler, S. 79f..

[9] Vgl. Gesetz über die eingeschriebenen Hülfskassen vom 7. April 1876. Vgl. auch Hendler, S. 79 und Lee, S. 30.

[10] Hendler, S. 75f..

[11] Vgl. Gesetz, betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter. Dazu Hendler, S. 82, Lee, S. 31f..

[12] Vgl. Unfallversicherungsgesetz von 1884. Dazu Hendler, S. 83 f., Lee, S. 32f..

[13]Vgl. Gesetz, betreffend die Invaliditäts- und Altersversicherung 1889. Dazu Hendler, S. 85f., Lee, S. 33f..


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