Ein Recht auf Fürsorge? Juristische Konflikte zwischen Bürgern und Staat und der Wandel des westdeutschen Sozialstaats in den 1950er Jahren

 

von Helge Jonas Pösche

Im Jahr 1957 klagte eine Frau vor dem Berliner Verwaltungsgericht gegen die Streichung ihrer Fürsorgeunterstützung durch das Sozialamt. Die Verwaltung begründete die Maßnahme mit der Weigerung der Frau, die 1954 als DDR-Flüchtling nach West-Berlin gekommen war, zur Arbeitssuche ins wirtschaftlich prosperierende Westdeutschland überzusiedeln. Dieses „unwirtschaftliche“ Verhalten zeuge von „Arbeitsscheu“. Überdies bestreite die Klägerin auch nach der Streichung der Fürsorgeunterstützung noch ihren Lebensunterhalt – dem Anschein nach mit Hilfe ihres Vermieters, worin ein „eheähnliches Verhältnis“ vermutet wurde. Der Rechtsanwalt der Klägerin verwies dagegen auf einen

„Anspruch auf Mindestunterstützung, der jedem zustehe […]. Dieser Rechtsanspruch könne auch nicht dadurch hinfällig werden, daß durch mitleidige Dritte oder durch öffentliche Hilfsquellen Unterstützung in der Zwischenzeit gewährt worden sei. Es widerspreche dem Rechtsempfinden eines Rechtsstaates, Hilfsbedürftigkeit in einem solchen Fall zu verneinen.“[1]

Dem schloss sich das Berliner Verwaltungsgericht an: Das Sozialamt musste die Unterstützungszahlungen wiederaufnehmen und sogar für den zurückliegenden Zeitraum nachzahlen.[2] Auf Berufung der Sozialverwaltung bestätigte das Berliner Oberverwaltungsgericht dieses Urteil und fügte hinzu, die „besondere Lage Berlins“ verbiete es gerade bei DDR-Flüchtlingen, ihnen die Unterstützung zu verweigern – es bestünde sonst die Gefahr, „daß sie ins Asoziale oder Kriminelle abgleiten oder daß sie in die sowjetische Besatzungszone zurückgetrieben werden.“[3]

Dieser Fall mag überraschen. Denn erst das 1962 in Kraft getretene Bundessozialhilfegesetz (BSHG) formulierte einen gesetzlichen Rechtsanspruch auf die – von nun an Sozialhilfe genannte – Fürsorgeunterstützung.[4] Zuvor hatte es lange Zeit als Konsens unter Juristen und Fürsorgepraktikern[5] gegolten, dass die aus der Weimarer Zeit stammenden und bis 1962 geltenden „Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge“ zwar eine Pflicht des Staates anerkannten, gegen Not und Armut vorzugehen, nicht aber einen individuellen Anspruch auf Unterstützung bei Bedürftigkeit. Somit verblieben die Hilfsempfänger formal „in der Rolle des Almosenempfängers“.[6] Klagen von Fürsorgesuchenden gegen Verwaltungsentscheidungen waren damit eigentlich ausgeschlossen. In dieser Hinsicht unterschied sich das Fürsorgewesen grundsätzlich von der Sozialversicherung: Hier konnte der durch die Beiträge erworbene individuelle Rechtsanspruch vor quasi-gerichtlichen Institutionen – welche 1954 in die bundesdeutsche Sozialgerichtsbarkeit überführt wurden – eingeklagt werden.

Und dennoch handelt es sich bei dem oben zitierten Verfahren um keinen Einzelfall: Allein im vollständig überlieferten Bestand des Berliner Verwaltungsgerichts für die Jahre 1955–1962 finden sich ca. 300 Fälle, in denen Personen gegen Entscheidungen der Sozialämter in Fürsorgesachen klagten. Etwa zwei Drittel dieser Klagen wurden abgewiesen, immerhin einem Drittel stattgegeben (in einigen Fällen erst nach Berufung oder Revision) oder es kam zu einer – meist für den Kläger günstigen – Einigung oder einem Vergleich.[7] Es leuchtet sofort ein, dass eine derartige juristische Einflussnahme der Betroffenen auf die Verwaltungspraxis zumindest in der Theorie von einiger Bedeutung für die Entwicklung der sozialen Sicherung gewesen sein könnte. Dennoch haben juristische Auseinandersetzungen zwischen Bürgern und Verwaltung in der historischen Forschung zum deutschen Sozialstaat bisher wenig Beachtung gefunden.[8]

Mit Blick auf die Fürsorge bzw. Sozialhilfe in der Bundesrepublik wird immerhin ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, das bereits im Jahr 1954 als höchste Revisionsinstanz in Verwaltungsstreitsachen einen Rechtsanspruch auf Fürsorge feststellte, bisweilen als Teil der Vorgeschichte des BSHG erwähnt.[9] Bemerkenswerterweise berief sich das Bundesverwaltungsgericht nicht auf ein konkretes Gesetz, sondern auf allgemeine ethische Überlegungen, in denen freilich das Menschenbild des Grundgesetzes deutlich hervorscheint:

„Der Einzelne ist zwar der öffentlichen Gewalt unterworfen, aber nicht Untertan, sondern Bürger. […] Mit dem Gedanken des demokratischen Staates wäre es unvereinbar, daß zahlreiche Bürger, die als Wähler die Staatsgewalt mitgestalten, ihr gleichzeitig hinsichtlich ihrer Existenz ohne eigenes Recht gegenüberständen.“[10]

Dieses zweifellos bedeutende Urteil ist allerdings im Kontext der Rechtsprechung anderer Gerichte sowie der fürsorgerechtlichen Fachdiskussion zu sehen. Denn bereits vor der Gründung der Bundesrepublik waren in den westlichen Besatzungszonen verwaltungsgerichtliche Urteile in Fürsorgesachen ergangen.[11] Zumeist bejahten sie den Rechtsanspruch auf Fürsorge und beriefen sich dabei etwa auf die Länderverfassungen oder später auf das grundgesetzliche Postulat vom „sozialen Rechtsstaat“[12], aber bisweilen auch ganz allgemein auf die „tragenden Ideen des neues Staates“.[13] Der „Deutsche Verein für private und öffentliche Fürsorge“ (DV) sträubte sich als Verband der kommunalen Fürsorgeträger anfangs heftig gegen diese Entwicklung, änderte aber seine Haltung 1954 – schon vor dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts.[14] In der in Fachzeitschriften ausgetragenen Diskussion ergriffen einflussreiche Richter sowie leitende Beamte des Bundesinnenministeriums Partei für den Rechtsanspruch.[15] Hier bot sich offenbar für verschiedene Akteure auf dem Feld des Sozialstaats die Gelegenheit, sich auf einen gemeinsamen ideellen Konsens zu einigen und dabei die eigene Verbundenheit mit den „Ideen des neuen Staates“ zu betonen.

Der Rechtsanspruch auf Fürsorge war also schon um 1954 allgemein anerkannt und wurde mit dem BSHG gewissermaßen nur noch bestätigt – ein Punkt, der es verdienen würde, in historischen Narrativen zum deutschen Sozialstaat stärkere Beachtung zu finden. Darüber hinaus ist bislang ungeklärt, was der Rechtsanspruch in der Praxis eigentlich bewirkte: Wer waren die Kläger, und wie liefen die Verfahren ab? Wurde die Sozialverwaltung durch die juristischen Auseinandersetzungen zu Änderungen ihrer Praktiken gezwungen? Entstanden für die Betroffenen konkrete neue soziale Rechte?

Vor dem Berliner Verwaltungsgericht gingen in den Jahren 1955–1962, wie schon erwähnt, etwa ein Drittel der ungefähr 300 Fürsorge-Verfahren zu Gunsten der Kläger aus. Dieser Befund ist an sich schon von Gewicht, wenn man bedenkt, dass die Verwaltung anfangs noch auf dem Standpunkt beharrte, unabhängig von der einzelnen Sachlage sei die Klage mangels eines gesetzlichen Rechtsanspruchs unzulässig.[16] Bemerkenswert ist auch, dass sich nur wenige Kläger von einem Anwalt vertreten ließen. Wahrscheinlich nahmen sie eine Rechtsberatungshilfe in Anspruch, was aus den Akten jedoch nicht hervorgeht.[17] Meist kam es zu einer mündlichen Verhandlung, in der der Kläger, bzw. in 35% der Fälle die Klägerin, dem Vertreter der Sozialbehörde bildlich gesprochen auf Augenhöhe gegenüberstand – ein scharfer Kontrast zum traditionellen Autoritätsgefälle zwischen Sozialbeamten und Klienten. Die Kläger gehörten den verschiedensten sozialen bzw. Berufsgruppen an, wobei Rentner und – der Situation West-Berlins geschuldet – DDR-Flüchtlinge häufig vertreten waren. Eine weitere Besonderheit West-Berlins war der höhere Anteil der Fürsorgeempfänger an der Bevölkerung, der zu einem besonders hohen Konfliktdruck geführt haben könnte. Davon abgesehen lässt der Berliner Quellenbestand aber durchaus Rückschlüsse auf die Entwicklung in Westdeutschland zu, da das Justizsystem der Teilstadt im Wesentlichen in das der Bundesrepublik integriert war.

Erfolgreich waren vor dem Berliner Verwaltungsgericht vor allem solche Fürsorge-Klagen, die auf die individuelle Freiheit der Betroffenen  zielten, Entscheidungen über das eigene Leben ohne Zwang durch das Sozialamt zu treffen. Wie im eingangs zitierten Fall wurde es den Behörden etwa untersagt, DDR-Flüchtlingen, die trotz gegenteiliger Weisung in West-Berlin blieben, die Unterstützung zu streichen. Kriegswitwen konnten ihre Kinder auf eine weiterführende Schule schicken und dafür eine Ausbildungsbeihilfe als Bestandteil der Fürsorgeunterstützung beziehen – auch wenn die schulischen Zensuren nur mäßig ausfielen, was aus Sicht der Verwaltung bis dahin Anlass zur Streichung der Beihilfe gewesen war. Eingeschränkt wurde durch die Gerichtsentscheidungen auch die Möglichkeit der Sozialämter, zwischenmenschliche Beziehungen als „eheähnlich“ einzustufen: „Blosse Vermutungen und ein Bezweifeln der Angaben der Beteiligten“, so das Berliner Verwaltungsgericht, genügten nicht, „um hierauf derartig einschneidende Massnahmen, wie Kürzung der Sozialunterstützung, zu stützen.“[18] Im Kontext der Systemkonkurrenz zwischen Ost und West ist interessant, dass die Justiz die West-Berliner Verwaltung daran hinderte, Kommunisten beim Bezug von Fürsorgeunterstützung zu benachteiligen: Das Berliner Oberverwaltungsgericht verwies in seinem Berufungsurteil auf die Meinungsfreiheit und stellte klar, das Postulat der „wehrhaften Demokratie“ gelte „nur für den Gefahren abwehrenden Staat, nicht dagegen für den sozialgestaltenden Staat“.[19]

In ihrer Argumentation stellten die Kläger häufig ihr infolge des Krieges erlittenes Leid – etwa als Kriegswitwe, Vertriebener oder politischer Flüchtling – in den Vordergrund und waren damit oftmals erfolgreich. So schrieb eine Frau an das Gericht: „Es ist sehr bedauerlich, daß man mich als Frau mit drei Kindern, die ihren Mann im Kriege und die Heimat verloren hat, so hart bestraft.“[20] Verweise auf in der eigenen Lebensgeschichte erbrachte Leistungen bzw. einen früher einmal erreichten Status, etwa im beruflichen Bereich, verfingen dagegen kaum bei den Richtern. Nur selten erfolgreich waren zudem Klagen, die aus allgemeinen Gründen auf die Erhöhung der – durch knappe Richtsätze normierten – Unterstützungszahlungen oder auf die Lockerung des Gebots, wenn irgend möglich eine Arbeit aufzunehmen, abzielten. Bemerkenswert ist, dass in diesem Zusammenhang das durch die NS-Vernichtungspolitik kontaminierte Konzept der „Arbeitsscheu“ (dessen Wurzeln freilich vor 1933 zurückreichen) von Richtern und Sozialverwaltung immer wieder herangezogen wurde, um die Forderungen der Kläger zurückzuweisen.

Insgesamt trug der Rechtsanspruch in West-Berlin dazu bei, das strikte Bedürftigkeitsprinzip in der Fürsorge abzuschwächen und diese stärker in Richtung eines liberal fundierten Staatsbürgerversorgungsprinzips zu rücken. Für die historische Forschung zum deutschen Sozialstaat, so soll abschließend argumentiert werden, lassen sich daraus zwei Konsequenzen ableiten:

Zum einen kann die Justiz die Funktionsweise des Sozialstaats unter Umständen durchaus beeinflussen und in bestimmte Richtungen drängen. Ein solcher Eindruck ergibt sich offenbar gerade dann, wenn man neben höchstrichterlichen Präzedenzurteilen auch ganz alltägliche Verfahren in den Blick nimmt. Stellt man sich den Sozialstaat als Arena vor, in der Akteure ihre Interessen und Vorstellungen gegeneinander durchzusetzen versuchen, dann müssen neben Politikern, Interessenvertretern, Wissenschaftlern und Verwaltungspraktikern auch Richter und – in der Rolle der Kläger – die Betroffenen als Akteure einbezogen werden.

Zum anderen ermöglichen juristische Aushandlungen einen Blick auf die Wirkmächtigkeit von Gerechtigkeitsvorstellungen für die Funktionsweise von Institutionen und für das Handeln der Akteure – kurz gesagt, auf die „Moral History“[21] des Sozialstaats. Nachdem die historische Sozialstaatsforschung diesen Aspekt eine Zeitlang den Sozialwissenschaften überlassen hat,[22] rücken neuere historische Arbeiten den Aspekt der (Verteilungs)Moral ins Zentrum der Betrachtung. Anhand von politischen Debatten, institutionellen Entwicklungen und Meinungsumfragen drücken diese Studien eine starke Tendenz dahingehend aus, dass dem Äquivalenzprinzip – also der Vorstellung, dass Sozialleistungen durch zuvor erbrachte individuelle Leistungen zu rechtfertigen sind – im deutschen Sozialstaat des 20. Jahrhunderts kontinuierlich eine dominante Position zukam.[23] Der Blick auf juristische Aushandlungen auf der Mikro-Ebene könnte diesen Befund jedoch ergänzen und im Ergebnis vielleicht verändern. Zum Beispiel wirft die beschriebene Herleitung von Ansprüchen in den hier untersuchten Fürsorge-Verfahren die Frage auf, ob nicht die Leitbilder der NS-Sozialpolitik und die massenhaften Kriegserfahrungen der deutschen Sozialpolitik einen größeren Stempel aufgedrückt haben, als es die bisherigen Forschungsergebnisse vermuten ließen.[24] Es eröffnet sich die Perspektive einer alternativen Moralgeschichte des deutschen Sozialstaats, die auch über den hier fokussierten Zeitraum hinaus neue Ergebnisse bringen könnte.

Helge Jonas Pösche studierte Geschichte und Sozialwissenschaften in Berlin und London. Er interessiert sich für Sozial-, Wirtschafts- und Politikgeschichte und deren Verbindungen im 19. und 20. Jahrhundert mit einem Schwerpunkt auf Mikro-Ansätzen. Der hier veröffentlichte Text basiert auf seiner Masterarbeit zu den juristischen Konflikten um die Fürsorge bzw. Sozialhilfe in West-Berlin (ca. 1945–1965). Sein Promotionsprojekt im Rahmen der International Max Planck Research School „Moral Economies of Modern Societies“ wird sich den Zusammenhängen zwischen Recht und Sozialstaat in einer breiteren zeitlichen und räumlichen Perspektive widmen.

Anmerkungen

[1] Verwaltungsgericht Berlin [im Folgenden: VG Berlin]: XIV A 233/57 (Urteil), 22.10.1957, S. 4, Bl. 32. Die zitierten Urteile des VG Berlin und des OVG Berlin befinden sich im Bestand B Rep. 074 des Berliner Landesarchivs.

[2] Ebd., S. 7, Bl. 34.

[3] Oberverwaltungsgericht Berlin [im Folgenden: OVG Berlin]: VI B 60/58 (Berufungsurteil zu VG Berlin XIV A 233/57), 25.09.1958, S. 9, Bl. 66.

[4] § 4,I BSHG: „Auf Sozialhilfe besteht ein Anspruch, soweit dieses Gesetz bestimmt, daß die Hilfe zu gewähren ist.“

[5] Im Folgenden wird bei Personengruppen, denen sowohl Männer als auch Frauen angehören konnten, im Plural der Lesbarkeit halber die männliche Form verwendet.

[6] Baron, Rüdeger: Die Entwicklung der Armenpflege in Deutschland vom Beginn des 19. Jahrhunderts bis zum Ersten Weltkrieg, in: Landwehr, Rolf; Baron, Rüdeger (Hg.): Geschichte der Sozialarbeit: Hauptlinien ihrer Entwicklung im 19. und 20. Jahrhundert, Weinheim 1983, S. 18.

[7] Für eine ausführliche Analyse der Fälle mit detaillierteren Quellenangaben, siehe Pösche, Helge Jonas: Gesetz und Moral: Konflikte um das Recht auf Sozialhilfe in der Bundesrepublik und West-Berlin, ca. 1945–1965, Masterarbeit Humboldt-Universität zu Berlin, 2017.

[8] Eine Ausnahme: Kott, Sandrine: Sozialstaat und Gesellschaft: das Deutsche Kaiserreich in Europa, Göttingen 2014 (Kritische Studien zur Geschichtswissenschaft 214). Kott geht auf die Einspruchsmöglichkeiten der Versicherten ein und schreibt den damit verbundenen Vorgängen einen erheblichen Demokratisierungseffekt zu.

[9] Siehe die Erwähnungen bei Stolleis, Michael: Geschichte des Sozialrechts in Deutschland: ein Grundriß, Stuttgart 2003 (UTB für Wissenschaft Rechtswissenschaft, Wirtschaftswissenschaft 2426), S. 216; Sachße, Christoph; Tennstedt, Florian: Fürsorge und Wohlfahrtspflege in der Nachkriegszeit 1945–1953, Stuttgart 2012 (Geschichte der Armenfürsorge in Deutschland 4), S. 77–78; Föcking, Friederike: Fürsorge im Wirtschaftsboom: die Entstehung des Bundessozialhilfegesetzes von 1961, München 2007 (Studien zur Zeitgeschichte 73), S. 157–161, 509.

[10] Bundesverwaltungsgericht: V C 78/54 (Urteil), 24.06.1954 Rn. 22, 24. Abgerufen über www.juris.de.

[11] Der Aufbau der Verwaltungsgerichte wurde z. T. schon bald nach Kriegsende von den Alliierten vorangetrieben, das Grundgesetz regelte dann ihren Status als einem eigenständigen, von der Exekutive getrennten Zweig der Gerichtsbarkeit. Schon seit dem späten 19. Jahrhundert hatte es im Deutschen Reich mit den sogenannten Bezirksausschüssen Vorgängerinstitutionen gegeben, die jedoch nicht klar von der Verwaltung getrennt waren.

[12] Art. 20, 28 GG.

[13] Für das Zitat siehe Bayerischer Verwaltungsgerichtshof: 308 I 48 (Urteil), 08.03.1949. Ein gegenteiliges Urteil erging in Hessen, siehe Hessischer Verwaltungsgerichtshof: O. S. 18/48 (Urteil), 16.03.1949. Abgedruckt in: Deutsche Verwaltung 2 (16), 1949, S. 439–441. Für ein frühes Berliner Urteil, das eine solche Klage für zulässig erklärte, siehe Stadtverwaltungsgericht Berlin-Kreuzberg: I A 99/50 (Urteil), 11.11.1950, LAB, Signatur: B Rep. 074, Nr. 802. Erwähnt werden einige dieser Urteile auch bei Sachße; Tennstedt: Fürsorge und Wohlfahrtspflege in der Nachkriegszeit, 2012, S. 77–78.

[14] Siehe Verwaltungsgerichtsbarkeit und öffentliche Fürsorge, in: Nachrichtendienst des deutschen Vereins für private und öffentliche Fürsorge [im Folgenden: NDV], 1948, S. 121. Siehe Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, 1950; Kann die fürsorgerische Arbeit durch die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte beeinträchtigt werden?, in: NDV, 1949, S. 223–224; Kann die fürsorgerische Arbeit durch die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte beeinträchtigt werden?, in: NDV, 1950, S. 269–273; Der Ermessensbereich der Fürsorgebehörden, in: NDV, 1954, S. 162–167.

[15] Sieh etwa Werner, Fritz: Kurzbericht über die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung im Jahre 1954, in: Deutsche Richterzeitung 33 (4), 1955, S. 84–86; Süsterhenn, Adolf: Die kirchliche Liebestätigkeit im sozialen Rechtsstaat der Gegenwart, in: Caritas 58 (12), 1957, S. 317–328; Gottschick, Hermann: Referentenentwurf eines Bundessozialhilfegesetzes, Zweiter Vortrag, in: NDV, 1959, S. 15–24.

[16] So im Verfahren Stadtverwaltungsgericht Berlin-Kreuzberg: I A 99/50 (Urteil), 11.11.1950, LAB, Signatur: B Rep. 074, Nr. 802.

[17] Siehe dazu Kawamura, Hiroki: Die Geschichte der Rechtsberatungshilfe in Deutschland: von der Wilhel-minischen Zeit bis zur Entstehung des Beratungshilfegesetzes von 1980, Berlin 2014 (Schriftenreihe Justizfor-schung und Rechtssoziologie 10).

[18] VG Berlin: XIV A 334/56 (Urteil), 20.11.1956, S. 6, Bl. 26.

[19] OVG Berlin: VI B 64/58 (Berufungsurteil zu VG Berlin XIV A 207/57), 09.07.1959 S. 11, Bl. 116.

[20] VG Berlin: XIV A 172/60 (Klagebegründung), 28.05.1960, S. 2–3.

[21] Siehe dazu Knoch, Habbo; Möckel, Benjamin: Moral History: Überlegungen zu einer Geschichte des Moralischen im „langen“ 20. Jahrhundert, in: Zeithistorische Forschungen 14 (1), 2017, S. 93–111.

[22] Gemeint ist insbesondere Esping-Andersen, Gøsta: The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge 1990 als klassischer, historisch-institutionalistischer Vergleich. Ferner, mit den Methoden der Einstellungsforschung arbeitend: Mau, Steffen: The Moral Economy of Welfare States: Britain and Germany Compared, London 2003 (Routledge/EUI Studies in the Political Economy of Welfare 5).

[23] Torp, Cornelius: Gerechtigkeit im Wohlfahrtsstaat: Alter und Alterssicherung in Deutschland und Großbritannien von 1945 bis heute, Göttingen 2015; Hilpert, Dagmar: Wohlfahrtsstaat der Mittelschichten? Sozialpolitik und gesellschaftlicher Wandel in der Bundesrepublik Deutschland (1949–1975), Göttingen 2012 (Kritische Studien zur Geschichtswissenschaft 208); Lorke, Christoph: Armut im geteilten Deutschland: die Wahrnehmung sozialer Randlagen in der Bundesrepublik und der DDR, Frankfurt a. M. 2015.

[24] Ähnlich auch Kramer, Nicole: Welfare, Mobilization and the Nazi Society, in: Raphael (Hg.): Poverty and Welfare, 2017; Hughes, Michael L.: Shouldering the Burdens of Defeat: West Germany and the Reconstruction of Social Justice, Chapel Hill 1999.


Heike Wieters

Heike Wieters ist promovierte Historikerin und seit 2013 Nachwuchsgruppenleiterin der Forschungsgruppe 'Sozialstaat' bei Saisir l'Europe. Sie ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Westeuropäische Geschichte am Institut für Geschichtswissenschaften an der Humboldt- Universität zu Berlin. Ihre Forschungsgebiete liegen im Bereich der Transformation von Institutionen sozialer Sicherheit seit dem 19. Jahrhundert. In ihrem aktuellen Buchprojekt geht es speziell um den Wandel von Alterssicherungsmodellen und den Aufstieg privater Altersvorsorge im Kontext des europäischen Integrationsprozesses. Weitere Forschungsinteressen liegen im Bereich der Geschichte nicht-staatlicher Organisationen sowie der Internationalisierung von Institutionen, Konzepten und Praktiken humanitärer Hilfe im 19. und 20. Jahrhundert.

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