Zur Rentenreform 1957

In der Regierungserklärung vom 20.Oktober 1953 kündigte Bundeskanzler Adenauer eine „umfassende Sozialreform“ an, sprach allerdings noch nicht von einer Rentenreform. Eine Neuordnung der gesetzlichen Rentenversicherung zeichnete sich 1955 ab und endete in der Rentenreform von 1957 welche fundamentale Änderungen mit sich zog. Historiker, Wirtschafts- und Politikwissenschaftler wie Winfried Schmähl, Hans Günter Hockerts und Volker Hentschel nennen sie eine „Jahrhundertreform“[1] und bezeichnen sie als „epochemachend.“[2]

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs in Europa nach der bedingungslosen Kapitulation des Dritten Reiches, war die Kapitalbasis der Rentenversicherung weitgehend zerstört. Das Niveau der Rentenauszahlungen war demzufolge niedrig und Altersarmut konnte häufig nicht vermieden werden, da andere Einkommensquellen wie Grundbesitz, Wohnungseigentum und Vermögen infolge des Krieges nicht mehr gegeben waren. Zusatzleistungen der Familien waren nötig.

Ursprünglich war die Rente demnach als Zuschuss zur familiären Sicherung im Alter gedacht, allerdings haben viele Rentner durch den Krieg jüngere Familienmitglieder verloren. Die durch das Wirtschaftswunder stark steigenden Löhne bewirkten zusätzlich eine Erhöhung des Einkommensunterschieds zwischen den Rentnern und der arbeitenden Bevölkerung, Werner Abelshauser bezeichnet die Altersvorsorge als „Achillesferse der Sozialen Marktwirtschaft“,[3] denn das Rentenanpassungsgesetz von 1948 passte die Renten nur an die neue Währung an, nicht an die steigenden Löhne.

Verabschiedet wurde die Rentenreform unter dem zweiten Adenauerkabinett. Während in der ersten Legislaturperiode ein großer Teil der Sozialversicherungspolitik noch der Rekonstruktion der traditionellen Versicherungsinstitutionen diente,[4] so wurde zur Beginn der zweiten Legislaturperiode die bereits erwähnte „umfassende Sozialreform“ angekündigt. Doch in den Jahren 1953 bis 1955 „blockierten Ressort-Rivalitäten und Zielkonflikte die regierungsinternen Reformvorbereitung“[5], so dass es mit der angekündigten Reform nicht wirklich voranging. 1955 kam es zu dem Kompromiss, dass das sog. Sozialkabinett eingerichtet und im Bundesarbeitsministerium ein Generalsekretariat für die Sozialreform gebildet wurde. Das sog. Sozialkabinett war tatsächlich ein ständiger Kabinettsausschuss unter dem Vorsitz des Kanzlers, die genaue Bezeichnung war Ministerausschuss für die Sozialreform. Hentschel versucht sich an einer Erklärung: „Das Sozialkabinett war Produkt einer Neuordnung der Zuständigkeiten, die im Juli 1955 dem leidigen Verfahrensstreit im Kabinett ein Ende bereitet hatte. Es war gewissermaßen ein Kabinettsausschuß, der die Minister vereinte, die irgendwie von der Sozialreform betroffen waren.“[6] Dies betraf die Bundesministerien für Finanzen; Inneres; Wirtschaft; Arbeit; Justiz; Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte; Familienfragen; Wirtschaftliche Zusammenarbeit; Ernährung, Landwirtschaft, Forsten; und besondere Aufgaben. Tatsächlich nahmen auch weitere Gesandte der betroffenen Ministerien an den Sitzungen teil, nicht nur die Minister, sowie eingeladene Experten und einige Staatssekretäre.

Zweierlei richtungsweisend war die Einladung Adenauers an Dr. Wilfrid Schreiber, Geschäftsführer des Verbands Katholischer Unternehmer, die wesentlichen Grundgedanken seiner Schrift „Existenzsicherheit in der industriellen Gesellschaft“[7] vorzustellen. In der sechsten Sitzung am 13.Dezember 1955 tat er dies in einem einführenden Referat, in dem er „komplizierte Probleme mit einfachen Grundgedanken“[8] löste. Der sogenannte Schreiber-Plan betrachtete die Rentenversicherung nicht als einen Sparprozess für das eigene Alter, sondern als einen Generationenvertrag indem die aktiven Generationen die Renten der nicht mehr aktiven Generationen bezahlen.[9] Richtungsweisend war dieses Referat insofern, dass es zum einen die endgültige Konzentration auf das Thema der Rentenversicherung einleitete. Zum anderen wies der Schreiber-Plan in die Richtung der Rente als Generationsvertrag, was radikal mit den Grundsätzen der klassischen Rentenversicherung brach und enthielt ebenfalls den später in die Gesetze übernommenen Gedanken des gleitenden Mehrjahres-Durchschnitts zur Berechnung des aktuellen Lohnniveaus. Zusammengefasst waren die Ziele der Rentenreform, dass die Rentner am Wirtschaftswachstum teilhaben können, dass die Rente statt als Zuschuss zur Finanzierung des Lebensunterhalts als Lohnersatz funktioniert und dass Versicherte während ihrer Rente ihren durchschnittlichen Lebensstandard aufrechterhalten können.

Der Schreiber-Plan gewann schnell viele wichtige Unterstützer. Unter ihnen der Bundeskanzler Konrad Adenauer, den Deutschen Gewerkschaftsbund und Anton Storch, Repräsentant des Arbeitnehmerflügels der CDU und Arbeitsminister, der durch sein Amt stark an der Reform beteiligt war. Kritiker waren: Ludwig Erhard, Wirtschaftsminister von 1949 bis 1963 (danach Bundeskanzler), Fritz Schäffer, Finanzminister von 1949 bis 1957 (danach Justizminister), Arbeitgeberverbände, sowie Banken und Versicherungen. Die wichtigsten Kritikpunkte waren wirtschaftliche Faktoren, wie z.B., dass die Reform nicht vereinbar sei mit der neuen sozialen Marktwirtschaft, dass eine an die Löhne gebundene Rente zu überhöhten Lohnforderungen der Gewerkschaften bei Tarifverhandlungen und einer Interessengemeinschaft von Rentnern und Arbeitern führe und zu hohen Ausgaben des Bundes. Außerdem würde die Instabilität des Geldwertes durch automatische Rentenanpassung an Löhne gefördert.

Am 18.April 1956, zwei Monate nach der letzten Sitzung des Ministerausschusses, brachte die sozialdemokratische Opposition die Regierung unter „Zugzwang“ durch das Einbringen eines „umfassend und sorgfältig ausgearbeiteten Gesetzentwurf zur Neuordnung der Rentenversicherung“[10], während gleichzeitig dem Gesetzentwurf des Ministerausschusses noch Kabinettsreife fehlte. Unter Zeitdruck wurde dem Entwurf des Ministerausschusses im Kabinett auf Drängen des Bundeskanzlers schließlich am 23.Mai 1956 zugestimmt. Da die zwei nun konkurrierenden Gesetzesvorlagen eine weitgehende Ähnlichkeit der Ziele und Methoden aufwies, wurden diese über einen Zeitraum von beinah einem Jahr mit weitreichenden Änderungsvorschlägen verschiedenster Gruppierungen zusammengeführt und in der Nacht auf den 22.Januar 1957 vom Bundestag verabschiedet.[11]

Adenauer hatte die hohe Popularität der Reform und die wahlpolitische Bedeutung der Rentenfrage erkannte und sie auch gegen die innerparteilichen Widerstände durchgesetzt. Wichtig zu erwähnen sind in diesem Kontext die seit Juli 1956 wiedereingeführte Wehrpflicht, die sich in Wahlumfragen eher negativ niederschlug. Tatsächlich sanken die Umfragewerte für die CDU und besonders für Adenauer zwischen Ende 1955 und 1956 rasant. Die populäre Rentenreform genau zu Beginn des Wahljahres 1957 durchzusetzen, könnte vor diesem Hintergrund aus wahlpolitischen Gründen als durchaus clever bewertet werden.

Schlussendlich realisierte die Rentenreform 1957 „den Grundgedanken, dass die Älteren nach Ausscheiden aus dem Erwerbsleben an der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung teilhaben sollen.“[12]

Bis zur Reform wurde das Kapitaldeckungsverfahren angewandt, in dem die Beiträge der Arbeiter_innen am Kapitalmarkt angelegt, und so ein individuelles Deckungskapital gebildet wurde. Die Vorteile des Kapitaldeckungsverfahrens sind gleichbleibende Beiträge und gedeckte Anwartschaften. Der große Nachteil sind die möglicherweise gravierenden Verluste bei Geldentwertung, da die Inflationsrate nicht aufgefangen wird.

Seit dem 1957 im Kontext der Rentenreform eingeführten dynamischen Umlageverfahren hingegen wurde das Verfahren deutlich reformiert: Bis heute speisen sich die an Rentner ausgezahlten Renten (zum überwiegenden Teil) aus den laufenden Beiträgen der aktuell Erwerbstätigen/Beitragszahler, also (wie von Schreiber intendiert) aus dem laufenden Sozialprodukt. Die Ansprüche aus den jetzigen Beiträgen zahlt also die nächste Generation.

Im Ergebnis stieg die Höhe der Renten in den folgenden Jahren nach der Rentenreform von 1957 rasant und folgte in gewissen Abständen den Löhnen, wodurch die Rentner nach dem Ende ihres aktiven Berufslebens weiter am Wirtschaftswachstum teilnehmen konnten.

Auf lange Sicht betrachtet führte das dynamische Umlageverfahren jedoch (zumindest rein rechnerisch) zu einer überproportionalen Belastung der jüngeren Generationen. Dies geschieht vor allem dadurch, dass durch demografische Veränderungen die Rentenbeiträge von immer weniger jungen Arbeitnehmer_innen, die rechtmäßig erworbenen Rentenansprüche von immer mehr Rentner_innen bedienen müssen. Zudem belasten spätestens seit den 1970er Jahren auch konjunkturelle Veränderungen, wie die Flexibilisierung der Erwerbsbiographien, die Finanzierungsbasis der Altersrenten. Die damit einhergehenden normativen Fragen nach Generationengerechtigkeit, Verteilungsgerechtigkeit und dem Umgang mit sozialer (Un-)Gleichheit im bundesdeutschen Wohlfahrtsstaat, sind bis heute politisch umkämpft.

Schon 2008 wies Jürgen Kocka auf den Reformdruck hin, der in diesem Kontext für die deutsche Gesellschaft entsteht. Allerdings betont er gleichzeitig, dass die Alterung der Gesellschaft auch neue Möglichkeiten biete, die aufgrund inflexibler Rahmenbedingungen nicht immer auch als Chancen wahrgenommen werden. Die mit der Alterung einhergehenden gesellschaftlichen Herausforderungen müssten daher „im Interesse optimaler Lebensqualität der Individuen im Alter wie im Hinblick auf die Leistungsfähigkeit und die Gerechtigkeit der Gesellschaft als ganzer gelöst werden.“[13]

Im Anschluss an diesen Befund kritisiert der Sozialhistoriker Josef Ehmer in einem Artikel von 2012 den zunehmend inflationär verwendeten Begriff der ‚alternden Gesellschaft‘ und den unkritischen Umgang mit vermeintlich statische Altersgrenzen. Er verweist darauf, „dass ein 60-Jähriger oder eine 60-Jährige des 15., 18. oder beginnenden 21.Jahrhunderts über eine unterschiedliche geistige und körperliche Konstitution verfügten und sich auch subjektiv in ganz unterschiedlichem Maß als ,alt‘ verstanden bzw. verstehen.“[14] Ehmer stellt fest, dass der Anteil der Erwerbstätigen von der Zwischenkriegszeit bis in das beginnende 21.Jahrhundert hinein mit mehr als 60 % ungewöhnlich hoch war,[15] so dass sich ein normativer Vergleich mit der aktuellen Situation nicht unbedingt anbiete. Stattdessen plädiert er, ähnlich wie Jürgen Kocka für eine Revision der Rahmenbedingungen, in diesem Fall konkret für eine Veränderung institutionell verfestigter Altersgrenzen in den sozialen Sicherungssystemen.[16] Auf neue diskursive Trends verweisen hingegen die SoziologInnen Silke van Dyk, Stephan Lessenich, Tina Denninger und Anna Richter, in ihrem Aufsatz „Die Aufwertung des Alters. Eine gesellschaftliche Farce“. Sie zeigen auf, dass es zunehmend zu einer engen „Verknüpfung von Ressourcennutzung und sozialer Verantwortung, von individuellem und gesellschaftlichem Profit“[17] in der Altersdebatte kommt, in der dadurch eine win-win Situation vorgegaukelt wird und Interessengegensätze, Konkurrierende Bedarfslagen und Zielkonflikte unter den Teppich gekehrt werden.

Die hier nur kursorisch vorgestellten Befunde verweisen darauf, dass die Debatte um soziale Sicherheit im Alter auf ganz unterschiedlichen Ebenen in vollem Gange ist. Auch und gerade im laufenden Wahljahr 2017 werden Themen wie die Zukunft der Rente und die damit verbundenen Fragen, Probleme und Möglichkeiten die öffentlichen Diskussionen prägen. Sie bieten so einen Ansatzpunkt für hochaktuelle Fragestellungen, die im Rahmen des Dokumentarfilms aufgenommen werden können.

 

Daria Lohmann studiert nach einem Abschluss in Sozialwissenschaft seit 2012 Geschichte an der HU Berlin. Ihre Forschungsinteressen sind u.a. soziale Bewegungen, Sozialpolitik und Parteiensysteme, vor allem in den USA. 

 

[1] Schmähl 2007, S.5.

[2] Hockerts 1983, S.314.

[3] Abelshauser, S.385.

[4] Vgl. Hockerts 1978, S.12.

[5] Hockerts 1978, S.16.

[6] Hentschel, S.289f.

[7] Wilfrid Schreiber, Existenzsicherheit in der industriellen Gesellschaft. Unveränderter Nachdruck des „Schreiber-Planes“ zur dynamischen Rente aus dem Jahr 1955, Köln 2004.

[8] Hockerts 1978, S.19.

[9] Vgl. Hockerts 1978, S.19; Hentschel, S.163.

[10] Hockerts 1980, S.342.

[11] Vgl. Hockerts 1980, S.421; Hentschel, S.16.

[12] Schmähl 2012, S.307.

[13] Kocka, S.226.

[14] Ehmer, S.405.

[15] Vgl. Ehmer, S.418.

[16] Vgl. Ehmer, S.433.

[17] Dyk, S.23.

 

Links:

http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/was-wird-aus-der-rente/ –> Das ist die Themenseite der FAZ über die Rente in der alle möglichen Artikel und Umfragen und und und zusammengefasst sind.

https://www.tagesschau.de/inland/rente-statistik-zukunft-101.html –> Hier ein ziemlich düsterer statistischer Blick in die Rentenzukunft von der Tagesschau, 22.04.2016.

https://www.taz.de/Archiv-Suche/!5365882&s=rente&SuchRahmen=Print/ –> Ein kurzer Artikel der taz, der das Thema Rente als Wahlkampfthema aufgreift, 30.12.2016

 

Literatur:

Werner Abelshauser, Erhard oder Bismarck? Die Richtungsentscheidung der deutschen Sozialpolitik am Beispiel der Reform der Sozialversicherung in den Fünfziger Jahren, aus: Geschichte und Gesellschaft 22, 1996, S.376-392.

Josef Ehmer, Altersstrukturen im historischen Wandel. Demographische Trends und gesellschaftliche Bewertung, in: Brigitte Röder/Willemijn de Jong/Kurt W. Alt (Hrsg.), Alter(n) anders denken. Kulturelle und biologische Perspektiven, Köln 2012, S. 403-436.

Silke van Dyk / Stephan Lessenich / Tina Denninger / Anna Richter, Die ‘Aufwertung‘ des Alters. Eine gesellschaftliche Farce, aus: Mittelweg 36, 5, 2010, S.14 – 33.

Volker Hentschel, Geschichte der deutschen Sozialpolitik 1880-1980, Frankfurt a. M. 1983.

Hans Günter Hockerts, Konrad Adenauer und die Rentenreform von 1957, aus: Konrad Repgen (Hrsg.), Die Dynamische Rente in der Ära Adenauer und heute, Rhöndorfer Gespräche Band 1, Stuttgart 1978, S.11-29.

Hans Günter Hockerts, Sozialpolitische Entscheidungen im Nachkriegsdeutschland. Alliierte und deutsche Sozialversicherungspolitik, Stuttgart 1980.

Hans Günter Hockerts, Sicherung im Alter. Kontinuität und Wandel der gesetzlichen Rentenversicherung 1889-1979, aus: Werner Conze & M. Rainer Lepsius (Hrsg.), Sozialgeschichte der Bundesrepublik Deutschland. Beiträge zum Kontinuitätsproblem, Stuttgart 1983, S.296-323.

Jürgen Kocka, Chancen und Herausforderungen einer alternden Gesellschaft, aus: Ursula M. Staudinger / Heinz Häfner (Hrsg.), Was ist Alter(n)? Neue Antworten auf eine scheinbar einfache Frage, Berlin / Heidelberg 2008, S.217–236.

Winfried Schmähl, Die Einführung der „dynamischen Rente“ 1957. Gründe, Ziele und Maßnahmen, ZeS-Arbeitspapier Nr.3/2007, Bremen 2007.

Winfried Schmähl, Von der Rente als Zuschuss zum Lebensunterhalt zur „Zuschuss-Rente“. Weichenstellungen in 120 Jahren „Gesetzlicher Rentenversicherung“, aus: Wirtschaftsdienst 2012/5, S.304-313.


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1 Reaktion

  1. Katja sagt:

    Ein sehr informativer Artikel. So kann man auch etwas für die Geschichte der Rentenreform erfahren.

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