Vom Wohlfahrtsstaat zum Wohlfahrtsmarkt?

Übernehmen Wohlfahrtsmärkte seit den 1990er Jahren immer mehr Aufgaben des deutschen Wohlfahrtsstaates? Dieser Frage ging Hans Günter Hockerts in seinem Beitrag bei einem Symposium 2010 in Jena nach, aus welchem der Artikel „Vom Wohlfahrtsmarkt zum Wohlfahrtsstaat? Privatisierungstendenzen im deutschen Sozialstaat“ entstand. Er soll im Folgenden untersucht werden. Gemeinsam mit weiteren Symposiums-Vorträgen ist Hockerts‘ Beitrag 2012 im Sammelband „Privatisierung. Idee und Praxis seit den 1970er Jahren“ erschienen. Ziel der Jenaer Tagung und des Sammelbandes war es, das Konzept Privatisierung kritisch zu historisieren, so die Herausgeber Norbert Frei und Dietmar Süß, beide Historiker an der Friedrich-Schiller-Universität in Jena. Konkreter Anlass hierfür sei die Finanzkrise 2008/2009 gewesen, durch die offensichtlich geworden sei, dass das Konzept Privatisierung nicht länger unhinterfragt als politische Erfolgskomponente wahrgenommen werden könne.

Hans Günter Hockerts, geboren 1944, ist emeritierter Professor für Zeitgeschichte. Von 1981 bis 2009 lehrte und forschte er hauptsächlich an der LMU München. Einer der Forschungsschwerpunkte von Hockerts ist die Sozialpolitik im Nationalsozialismus, der DDR und der Bundesrepublik. Besonders einschlägig für die Thematik unseres Filmseminars ist Hockerts‘ 2011 herausgegebenes Werk „Der deutsche Sozialstaat. Entfaltung und Gefährdung seit 1945“.

Wie Hockerts schon durch den Begriff Privatisierungstendenzen im Titel seines Beitrags andeutet, behandelt er keine „Privatisierung im klassischen Sinne des bürgerlichen Liberalismus“, keinen einfachen „Rückzug des Staates zugunsten des Marktes“. Ein Wohlfahrtsmarkt bestehe nur, wenn dieser drei Kriterien erfülle:

1. Er wird politisch konstituiert.
2. Privatwirtschaftlichen Akteure werden in die Produktion und Verteilung zuvor staatlich oder staatsnah produzierter sozialer Güter einbezogen.
3. Der Markt wird auch weiterhin sozialpolitisch reguliert.

Hockerts grenzt sich von der angloamerikanischen Minimaldefinition ab, nach der ein Wohlfahrtsmarkt ein Markt für soziale Güter ist. Im Hauptteil seines Aufsatzes beleuchtet er vier sozialpolitische Felder – jene der Arbeitsvermittlung, der Krankenhäuser, der 1995 eingeführten Pflegeversicherung sowie das Feld der Altersvorsorge. Ausgehend von seiner Definition analysiert Hockerts, inwiefern in diesen Bereichen seit den 1990er Jahren Wohlfahrtsmärkte entstanden.

Zunächst untersucht Hockerts den Bereich der Arbeitsvermittlung. Anknüpfend an eine Weimarer Tradition wurde diese in der Bundesrepublik ab 1952 staatlich organisiert, gewerbsmäßige Stellenvermittlung wurde (bis auf Künstleragenturen und die Personalberatung für potentielle Führungskräfte) verboten. 1994 hob die Bundesregierung unter Helmut Kohl dieses staatliche Arbeitsvermittlungsmonopol infolge einer EuGH-Entscheidung auf. Die Bildung eines Wohlfahrtsmarktes habe die Politik allerdings erst ab 2001 durch die aktive Einbindung privater Akteure in die öffentliche Arbeitsvermittlung bewirkt. Hierzu dienten zwei Instrumente: Zum einen Vermittlungs- und Bildungsgutscheine, die Arbeitslose auf Kosten der Agentur für Arbeit einlösen können. Zum anderen die öffentliche Ausschreibung und Vergabe von Stellenvermittlungen an private Akteure (contracting-out). Als sozialpolitische Regulierungen benennt Hockerts zum einen ebendiese Vergabe durch die Bundesagentur für Arbeit beim contracting-out, weiterhin Zertifizierungsmaßnahmen für die durch Gutscheine verfügbaren Maßnahmen und Träger. Außerdem sei die Gutscheinvergabe vom Rechtskreis der Arbeitslosen abhängig.

Hockerts resümiert, dass der Wohlfahrtsmarkt im Bereich der Arbeitsvermittlung klein bleibe – staatlich erbrachte Dienste behielten die Oberhand. Zudem konstatiert Hockerts, dass es kein Anzeichen dafür gebe, dass die Erfolgsquote der Arbeitsvermittlung seit 2001 gestiegen sei, womit er die Sinnhaftigkeit der Privatisierungstendenz in Frage stellt.

Als zweites Beispiel beleuchtet Hockerts die Privatisierungswelle deutscher Krankenhäuser seit den 1990er Jahren. Größtenteils seien dabei Krankenhäuser öffentlicher Träger an private übergegangen, während die Zahl frei-gemeinnütziger Träger nahezu gleich blieb. Von 1991 bis 2006 stieg der Anteil privater Betreiber von 15 auf 27 Prozent, den höchsten Stand im Vergleich mit anderen Industriestaaten. Dadurch entstand jedoch kein neuer Wohlfahrtsmarkt, er vergrößerte sich vielmehr, was Hockerts meiner Meinung nach noch deutlicher ausformulieren könnte. Denn sozialpolitisch reguliert wurden die privaten Krankenhäuser auch schon zuvor in Form staatlichen Einflusses auf die Krankenhauspreise und der Krankenhausplanung durch die Länder. Zentrale Gründe für den Verkauf öffentlicher Krankenhäuser seien Investitionsrückstände und defizitäre Betriebsergebnisse gewesen. Hockerts zufolge wirtschafteten die privaten Betreiber nun offenkundig rentabler. Bisher lägen allerdings keine Untersuchungen vor, in welchem Ausmaß private Träger auch Stellenabbau, steigenden Druck für das Krankenhauspersonal und somit sinkende Qualität für die Patienten in Kauf nähmen.

In einem dritten Unterkapitel untersucht Hockerts, inwiefern die Einführung der gesetzlichen Pflegeversicherung 1995 die Entstehung eines Wohlfahrtsmarktes bewirkte. Es wird deutlich, dass der Begriff Privatisierungstendenzen breiter ausgelegt werden kann als Hockerts es im restlichen Artikel tut. So bewirkte das Pflegeversicherungsgesetz in einem ersten Schritt zunächst eine Entprivatisierung eines Lebensrisikos: Während die Pflege zuvor meist den Familien der Pflegebedürftigen und dabei meist weiblichen Familienangehörigen zufiel, sollte das neue Gesetz hierzu Alternativen schaffen. Es schuf einen Pflegemarkt, was wiederum als Privatisierung verstanden werden kann. Beim Abschluss von Versorgungsträgen sollten die Pflegeversicherungen frei-gemeinnützige sowie – als historisches Novum in der deutschen Sozialpolitik – private Träger bevorzugen. Dies führte dazu, dass 2010 ein Großteil der ambulanten Pflegedienste und fast die Hälfte aller Pflegeheime in privater Hand waren. Hintergrund des Pflegeversicherungsgesetzes war Hockerts zufolge vor allem das staatliche Bestreben gewesen, expandierende Kosten in Form von Sozialhilfe für Pflegebedürftige abzubauen. Dieser Plan sei auch aufgegangen. Sozialpolitisch reguliert werde der neue Pflegemarkt durch Vorgaben des Sozialgesetzbuches. Weitergehend bewertet Hockerts den Pflegemarkt in seiner Eigenschaft als möglicher Wohlfahrtsmarkt nicht. Kritik übt er stattdessen daran, dass der Einzelne sich zusätzlich zur gesetzlichen Pflegeversicherung eigentlich noch privat absichern müsse, da die gesetzliche Pflegeversicherung nur als Teilkaskoversicherung fungiere. Hockerts fragt hier weitergehend nicht, ob für solche privaten Zusatzversicherungen wiederum ein Wohlfahrtsmarkt gebildet werde, eine in meinen Augen spannende weitergehende Forschungsfrage.

Seine letzte Teilanalyse widmet Hockerts der Rentenreform von 2001, die in seinen Augen „den bisher größten sozialpolitischen Privatisierungsschub“ bewirkte. Die Reform bedeutete eine Abkehr vom früheren Leistungsziel der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV). 1957 eingeführt, gab jene den Arbeitnehmern das Versprechen, dass sie bei lang genug eingezahlten lohnbezogenen Beiträgen ihren erarbeiteten Lebensstandard im Alter würden halten können. Das Rentenniveau wurde 2001 deutlich abgesenkt. Als neue Ergänzung sollten privat finanzierte und kapitalmarktabhängige Alterssicherungsprodukte, darunter besonders die Riester-Rente, dienen. Die gesetzliche Altersversicherung wurde somit teilprivatisiert. Die Rentenreform leistete damit einem angesichts der demographischen Alterung entstandenen Handlungsbedarf Folge. Eine Weltbank-Studie von 1994 hatte die Abkehr vom staatlich geregelten Umlageverfahren der Altersversicherungen und eine Hinwendung zu mehr auf Kapitaldeckungsverfahren basierten Versicherungen befürwortet, mit der Begründung, dass diese demographisch resistenter seien. Obwohl man über diese These streiten könne, habe sie Hockerts zufolge großen Einfluss gehabt. Bei Hockerts‘ Untersuchung der sozialpolitischen Regulierungen und ihrer Wirksamkeit wird deutlich, dass der staatliche Einfluss auf die private Vorsorge begrenzt ist. So bedeuteten steuerliche Anreize und staatliche Zulagen bei zertifizierten Finanzmarktprodukten kaum einen finanziellen Unterschied für den Einzelnen, da Kosten für Provisionen und Gebühren anfielen. Die Riester-Rente böte keinen Schutz vor Invalidität, eine auf Kapitaldeckungsverfahren basierte Rentenversicherung keinen Schutz vor Inflation. Rentner würden zu Kapitalanlegern – wenn sie denn eine Riester-Rente oder ähnliches überhaupt abschlössen, was fast die Hälfte von ihnen bisher aus finanziellen Gründen nicht tue. Hockerts bemängelt außerdem, dass Arbeitnehmer den Altersvorsorgemarkt aufgrund seiner Intransparenz kaum noch durchschauen könnten. Abschließend stellt Hockerts die pessimistische Prognose auf, dass soziale Ungleichheit und Armut im Alter steigen und immer mehr alte Menschen von Fürsorgeleistungen abhängig sein werden.

Inwiefern ist Hockerts Darstellung eines Übergangs vom Wohlfahrtsstaat zum Wohlfahrtsmarkt wirklich schlüssig?

Hockerts‘ Formel eines Übergangs des Aktionsfeldes vom Staat zum Markt kann stärker relativiert werden als Hockerts dies in seinem Artikel tut. So betont Lutz Leisering, Soziologieprofessor für Sozialpolitik an der Universität Bielefeld, dass eine strikte Trennung zwischen Staat und Markt in Deutschland im Grunde nie bestanden habe. Charakteristisch sei für den Wohlfahrtsstaat gerade, dass er Aufgaben an nichtstaatliche Akteure delegiere. Der Haushalt der gesetzlichen Rentenversicherung sei streng genommen eine parastaatliche Einrichtung, am Beispiel der GRV ließe sich darüber hinaus eine starke Verflechtung zwischen Markt und Staat konstatieren: Ihre Beiträge werden jeweils zur Hälfte vom Arbeitgeber und Arbeitnehmer finanziert, ihr Ziel war ursprünglich die Wahrung einer erarbeiteten Leistungsgerechtigkeit. Hockerts vernachlässigt zudem, dass private Altersvorsorge kein historisches Novum der 2000er ist: So wurden Lebensversicherungen schon spätestens seit Ende des 19. Jahrhunderts abgeschlossen und immer auch parallel zur GRV genutzt – obwohl dies auch immer eine Frage des Geldbeutels war. Im Hinblick auf neu entstehende Wohlfahrtsmärkte muss weiterhin hervorgehoben werden, dass diese höchstens Teilmärkte darstellen. So werden beispielsweise nur staatlich zertifizierte Altersvorsorgeprogramme auch staatlich gefördert.

Konzentrieren wir uns stärker auf den Begriff der Wohlfahrt, der nach einer Definition des Duden recht weit als „Wohlergehen des Einzelnen, der Gemeinschaft (besonders in materieller Hinsicht)“ verstanden werden kann, wird darüber hinaus deutlich, dass die Vorstellung eines Wohlfahrtsmarktes nicht ohne Zweifel sein kann. Denn, so Lutz Leisering, „Private Vorsorge ist […] kaum auf definierte Wohlfahrtsergebnisse festlegbar.“ Eine politische Einsicht hierin scheint auch zu bestehen, denn die Rentenreform 2001 sieht unter anderem die Einführung einer neuen, gehobenen Sozialhilfe für Rentner vor – was einem politischen Eingeständnis, dass steigende Altersarmut kaum mehr aufzuhalten sei, gleich kommt. Dies konstatiert Hockerts auch selbst. Leisering macht weitergehend deutlich, dass der Erhalt von Wohlfahrt auch schon vor den 1990er/2000er Jahren und somit der Wohlfahrtsstaat als Fiktion verstanden werden kann. Zum Beispiel sei das Versprechen einer Lebensstandardsicherung durch die gesetzliche Rentenversicherung eigentlich nur in einer „Schönwetterphase“ einlösbar gewesen, nicht aber in der Zeit „nach dem Boom“. Spätestens die Finanz- und Wirtschaftskrisen in den 1970er und 1980er Jahren, verbunden mit dem Offenbarwerden demographischer Alterung sowie der Abnahme von „Normalerwerbsbiographien“ hätten dies eigentlich schon verdeutlicht, auch wenn Leisering zufolge erst eine neue Generation von Rentenpolitikern Mitte der 1990er Jahre dieser Entwicklung Rechnung trug.

Relevant für unser Filmseminar erscheint an Hockerts‘ Text vor allem die Gegenüberstellung der Konzepte Wohlfahrtsstaat und –markt. Mehr noch als die Realität legen sie eine Wunschvorstellung, eine Selbstzuschreibung, eine sozialpolitische Handlungsprämisse offen. Besonders wichtig sind die von Hockerts beschriebenen Entwicklungen seit den 1990er Jahren vor allem für die Gruppen Sozialversicherung, Arbeit und Fürsorge. Für unseren Film ist meiner Meinung nach weiterhin Hockerts‘ Ausrichtung auf aktuelle Problemlagen der Sozialpolitik – wie die zunehmende Bedeutung privater Altersvorsorgeprogramme – von Relevanz. Denn einige Zuschauer unseres Dokumentarfilms kommen mit diesen Problemen wahrscheinlich selbst in Berührung.

Anna Parrisius studiert im Master Geschichtswissenschaften an der HU Berlin. Zuvor absolvierte sie in Heidelberg einen Bachelor in Geschichte und Politikwissenschaft. Dabei beschäftigte sie sich insbesondere mit der Geschichte des Holocaust und Fragen der Wiedergutmachung, den deutsch-israelischen Beziehungen sowie der Studentenbewegung in Heidelberg. Mehrmals beteiligte sie sich an Projekten im Bereich der Public History.

Literatur

• Blank, Florian: Wohlfahrtsmärkte in Deutschland – Eine voraussetzungsvolle Form der Sozialpolitik, in: WS Mitteilungen: Monatszeitschrift des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts in der Hans-Böckler-Stiftung, 2011, S. 11–18.
• Böick, Marcus: Rezension zu Privatisierung. Idee und Praxis seit den 1970er Jahren, hrsg. v. Norbert Frei und Dietmar Süß, Göttingen 2012, in: H-Soz-Kult, 04.04.2013, online unter: <www.hsozkult.de/publicationreview/id/rezbuecher-18725> [zuletzt aufgerufen am 18.12.2016].
• Hockerts, Hans Günter: Vom Wohlfahrtsstaat zum Wohlfahrtsmarkt? Privatisierungstendenzen im deutschen Sozialstaat, aus: Privatisierung. Idee und Praxis seit den 1970er Jahren, hrsg. v. Norbert Frei und Dietmar Süß, Weimar 2012, S. 70–87, online unter: http://www.zeithistorische-forschungen.de/sites/default/files/medien/material/2015-3/Hockerts_2012.pdf [zuletzt aufgerufen am 17.12.2016].
• Frei, Norbert: Vorwort, aus: Privatisierung. Idee und Praxis seit den 1970er Jahren, hrsg. v. Norbert Frei und Dietmar Süß, Weimar 2012, S. 7–10.
• Leisering, Lutz/Marschallek, Christian: Zwischen Wohlfahrtsstaat und Wohlfahrtsmarkt. Alterssicherung und soziale Ungleichheit, in: Soziale Ungleichheit im Sozialstaat. Die Bundesrepublik Deutschland und Großbritannien im Vergleich, München 2010, S. 89–115.
• Leisering, Lutz: The Regulatory Policies of Private Pensions in the UK and Germany. Goals and Instruments of Regulation in a Welfare State Environment, in: The New Regulatory State. Regulating Pensions in Germany and the UK, hrsg. von Lutz Leisering, Basingstoke 2011, S. 211–232.
• Leisering, Lutz: Transformations of the State. Comparing the New Regulatory State to the Post-War Provider State, in: The New Regulatory State. Regulating Pensions in Germany and the UK, hrsg. von Lutz Leisering, Basingstoke 2011, S. 254–274.
• Meyer, Kristina: Privatisierung – Idee, Ideologie und Praxis seit den 1970er Jahren, 09.12.2010 – 11.12.2010 Jena, in: H-Soz-Kult, 07.11.2010, online unter: <www.hsozkult.de/event/id/termine-15091> [zuletzt aufgerufen am 18.12.2016].