Die Bundessozialhilfe von 1962 bis 1989 – Ermöglichung eines würdevollen Lebens?

Auf den ersten Blick scheint das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) von 1962 eine neue Ära der Fürsorge eingeläutet zu haben, stellte es doch vor allem die Prämisse auf, SozialhilfeempfängerInnen gemäß Artikel 1 des Grundgesetzes ein menschenwürdiges Leben ermöglichen zu wollen. Doch bewirkten das BSHG und seine Novellierungen in den Folgejahren tatsächlich eine Abkehr von der bis dato stärker vorherrschenden Disziplinierung oder gar Diskriminierung und im Umkehrschluss eine Hinwendung zu mehr Dienstleistung?

Nach der Verabschiedung der Rentenreform von 1957 widmete sich der Deutsche Bundestag einer in Fachkreisen längst als überfällig betrachteten Reform des Fürsorgebereichs. Dessen Regelungen, die noch auf die (mehrfach novellierte) Reichsfürsorgepflichtverordnung von 1924 zurückgingen, sollten modernisiert und mit dem Grundgesetz in Einklang gebracht werden. Die Leistungen schienen in Zeiten wirtschaftlichen Wohlstands anpassungswürdig. Außerdem befürworteten mehrere Gerichte schon seit längerer Zeit eine umfassende Reform zur Vereinfachung des Rechtsbereichs. Politische Brisanz und Öffentlichkeitswirksamkeit entwickelten die Reform und auch ihre ersten Novellen bis Mitte der 1970er Jahre allerdings nicht. In den Jahren des Wirtschaftswunders schien für viele Akteure Armut als strukturelles, große Teile der Bevölkerung betreffendes Problem überwunden zu sein. Die Arbeitslosigkeit in der BRD verschwand zeitweise nahezu (zwischen 1950 und 1970 lag die durchschnittliche Anzahl von Arbeitslosen bei 150 000). Die meisten PolitikerInnen versprachen sich daher von einem Engagement für das BSHG keinen Zugewinn einer bedeutenden Zahl an Wählerstimmen und auch Gewerkschaften oder Arbeitgeberverbänden erschien der Fürsorgebereich für ihre jeweilige Klientel weitgehend uninteressant. An der Ausarbeitung des BSHG waren deshalb vor allem FachvertreterInnen der Ministerialbürokratie und Sozialhilfeträger beteiligt, wobei der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge (DV) eine hervorgehobene Rolle spielte, trafen doch bei seinen Tagungen und in seinen Gremien alle maßgeblich beteiligten Akteure zusammen.

Das Bundessozialhilfegesetz von 1962 modernisierte die bundesdeutsche Fürsorge und änderte ihre Funktion: Dies zeigt schon die neue Bezeichnung „Sozialhilfe“, die eine Abkehr vom traditionellen Armenwesen andeutet. Durch das BSHG wurde der Rechtsanspruch auf Fürsorgeleistungen, der 1953 in der BRD eingeführt worden war, fortgeschrieben. In einer wirtschaftlichen Notlage hatten BürgerInnen das Recht auf finanzielle Unterstützung („Hilfe zum Lebensunterhalt“), die nun neuerdings nicht nur ein Existenzminimum gewährleisten, sondern explizit ein menschenwürdiges Leben ermöglichen sollte. Die Bemessungsgrundlage dieser Leistung war ein Regelsatz. Dieser Begriff verweist, im Gegensatz zu „Richtsatz“, stärker auf die angestrebte Regelhaftigkeit der Leistung. Doch wie kann objektiv festgelegt werden, wessen es zu einem menschenwürdigen Leben bedarf? Auch unter Einbezug empirischer Daten blieb die Definition des Regelsatzes (bis Ende der 1980er Jahre als Warenkorb durch den DV) schlussendlich immer auch abhängig von Werturteilen und – besonders bei angespannter Haushaltslage – finanzpolitischen Abwägungen. Schon zwischen 1962 und 1966, einem Zeitraum „voller Staatskassen“, wurde der Regelsatz zwar nominal, aber kaum real erhöht.

Einen rechtlichen Anspruch besaßen die BundesbürgerInnen laut BSHG weiterhin auf „Hilfe in besonderen Lebenslagen“. Dieser Bereich sollte nun die Einkommenshilfe als Mittelpunkt der Fürsorge ablösen. Gemeint waren hiermit diverse Unterstützungsleistungen vor allem für Menschen mit Behinderungen und Pflegebedürftige. Die Sozialhilfe sprach damit viele Menschen an, die sich in keiner „standardisierten“ Notlage befanden und unter Umständen auch nicht an materieller Armut litten. Persönliche Hilfen sollten an den Einzelfall angepasst werden, soziale Integration befördern und „Hilfe zur Selbsthilfe“ bieten. Als problematisch erwies sich gerade bei diesen Leistungen zunächst jedoch die Umsetzung. Den Sozialhilfeträgern fehlte es oft an in Sozialarbeit oder -pädagogik geschultem Personal, Sozialamtsmitarbeiter hatten häufig noch akute Notlagen und eine ständige Überforderung während der (Nach-)Kriegszeit vor Augen, der Schritt hin zu mehr individueller Hilfe fiel vielen da nicht leicht.

Für die FürsorgeempfängerInnen etablierte das Bundessozialhilfegesetz neue Begriffe – „Hilfesuchende“ oder „Hilfeempfänger“ – und es verwies nur an wenigen Stellen auf persönliche Schuld als Grund für eine Notlage. Daran wird deutlich, dass das neue Gesetz ein neues Bild der Betroffenen als sozial bedürftige Wesen zeichnete. Dennoch lassen sich im Kontrast hierzu auch Besserungsansprüche finden. So sollten sogenannte „Gefährdete“ („Personen, die das achtzehnte Lebensjahr vollendet haben und die dadurch gefährdet sind, daß sie aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können“[1]) „an regelmäßige Arbeit“ gewöhnt werden. Hierfür konnten sie zwangsweise in einer Anstalt oder einem Heim untergebracht werden. 1968 erklärte das Bundesverfassungsgericht die Regelung als verfassungswidrig. Das BSHG legte in seiner Fassung von 1962 des Weiteren fest, dass Sozialhilfeempfänger, die sich immer wieder weigerten eine zumutbare Arbeit anzunehmen, zeitlich unbefristet in eine geschlossene Arbeitseinrichtung eingewiesen werden konnten.[2] Die Arbeitshauseinweisung hatte in Deutschland eine lange Tradition. Sie musste nun jedoch richterlich angeordnet werden. Am 1. September 1969 schaffte der Bundestag die Arbeitshaushaft durch einen Beschluss ab. Bestehen blieb die traditionsbehaftete Regelung, dass finanzielle Hilfen auf das Nötigste gekürzt werden konnten, wenn arbeitsfähige Empfänger zumutbare Arbeit nicht annahmen.

Disziplinierende und diskriminierende Regelungen kamen somit auch im Rahmen des BSHG noch zum Zug, wurden jedoch bald weitgehend außer Kraft gesetzt. Fragt man weiterhin nach der Wirksamkeit des neuen Fürsorgerechts, zeigt sich zudem, welche Hypothek durch die Geschichte der Fürsorge auch dem BSHG anheimfiel. So beantragten viele Menschen, die zu Sozialhilfeleistungen berechtigt gewesen wären, wohl gar keine Sozialhilfe und das nicht nur, weil das BSHG kaum in den Medien präsent war und vielen die nötigen Informationen fehlten, sondern auch, weil viele Betroffene Diskriminierung und soziale Ächtung fürchteten. Laut einer breit angelegten Studie des Bundesministeriums für Jugend, Frauen und Gesundheit von 1981 bezog noch 1979 nur jeder zweite potentiell Leistungsberechtigte Sozialhilfe.

Trotzdem scheint die Bundessozialhilfe sich bis Mitte der 1970er Jahre vor allem in eine Richtung entwickelt zu haben: hin zu immer mehr Dienstleistung. Gemäß der 1962 neu bestimmten Schwerpunktsetzung wurde 1969 durch das Zweite Änderungsgesetz und 1974 durch das Dritte Änderungsgesetz das Leistungsspektrum der „Hilfe in besonderen Lebenslagen“ ausgebaut und der Kreis der Anspruchsberechtigten ausgeweitet. Insbesondere Menschen mit Behinderungen, pflegebedürftige und alte Personen profitierten hiervon. So sollten ab 1969 zum Beispiel auch Menschen mit psychischen Erkrankungen von Eingliederungshilfen profitieren und 1974 sorgte der Einsatz der CDU/CSU-Opposition dafür, dass die finanzielle Situation von Rentnern, die zusätzlich Sozialhilfe beziehen mussten, verbessert wurde. Schon beim jeweiligen Beschluss dieser beiden BSHG-Novellierungen zeigte sich, dass finanzpolitische Sorgen der Kommunen Einfluss auf die Ausgestaltung der Sozialhilfe nahmen.

Denn finanziert wurde die Sozialhilfe fast ausschließlich von den Kommunen. Sie forderten früh eine Gegenfinanzierung seitens des Bundes. Ab der ersten Ölpreiskrise 1973 und der dadurch ausgelösten Weltwirtschaftskrise erhöhte sich stetig der finanzielle Druck insbesondere auf wirtschaftlich schwächere Kommunen. In dieser Situation wurden grundlegende Probleme im Sozialstaat sichtbar: Armut in größerem Ausmaß hatten Sozialpolitiker und Fachleute lange Zeit im Sinne des weit verbreiteten Wohlstandsoptimismus als Phänomen der Vergangenheit betrachtet. Die Sozialhilfe wurde als Auffangnetz für jene überschaubare Zahl von Menschen betrachtet, die aufgrund individueller Schicksale und Notlagen kurzzeitig auf Hilfen angewiesen waren. Da die Sozialversicherungen jedoch nicht „armutsfester“ gemacht wurden, wuchs die Zahl der langfristig von Sozialhilfe abhängiger EmpfängerInnen an. So musste das Risiko der Pflegebedürftigkeit bis in die 1990er Jahre von der Sozialhilfe aufgefangen werden, bevor 1995 eine Pflegeversicherung eingeführt wurde. Dies belastete lange Zeit die kommunalen Haushalte, aber auch die Pflegebedürftigen, da Verbesserungen ihrer Leistungen in der wirtschaftlichen Krise zunehmend hintangestellt wurden. Eine große finanzielle und organisatorische Belastung für die Kommunen war ab Mitte der 1970er Jahre auch die zunehmende Zahl jener Arbeitslosen, die nicht länger von der Arbeitslosenversicherung oder der Arbeitslosenhilfe aufgefangen wurden, sondern Sozialhilfe bezogen – was auf der anderen Seite den Bundeshaushalt entlastete. Hinzu kamen in dieser Phase auch immer mehr Asylsuchende und -berechtigte. Im Kontext der Spar- und Konsolidierungspolitik der schwarz-gelben Regierung unter Helmut Kohl ab 1983 stieg der finanzielle Druck auf die Kommunen deshalb noch weiter an. Eine Folge hiervon war, dass entgegen eigentlich gebotener Leistungsverbesserungen in vielen Sozialhilfebereichen Mittel gekürzt wurden. So hatten Experten von 1982 bis 1985 ernste Bedenken daran, ob die „Hilfe zum Lebensunterhalt“ überhaupt noch das zum Leben Notwendige sicherte. Vonseiten der kommunalen Sozialhilfeträger kam es immer häufiger zu bewusst schlechter behördlicher Beratung von „Hilfesuchenden“, mangelnder Transparenz oder sogar Stigmatisierungen von SozialhilfeempfängerInnen. Die sozialhilferechtliche Norm und die tatsächliche Sozialhilfe schienen immer mehr auseinanderzuklaffen.

In dieser angespannten Lage wurde von den Kommunen ein historisch behafteter Teil der Fürsorge, im BSHG unter dem Bereich „Hilfe zur Arbeit“ gefasst, scheinbar wiederentdeckt. Lehnten arbeitsfähige SozialhilfeempfängerInnen ein für sie zumutbares Arbeitsangebot ab, so konnte ihre „Hilfe zum Lebensunterhalt“ gekürzt werden. Einige gesetzliche Änderungen dieser Regelung Anfang der 1980er Jahre – die auf eine verschärfte Anwendungspraxis abzuzielen scheinen – sowie die steigende Zahl von Arbeitslosen, die Sozialhilfe bezogen, bewegte viele Kommunen dazu, die Regelung restriktiver als zuvor anzuwenden. Kommunale Beschäftigungsmaßnahmen wurden massiv ausgebaut und viele SozialhilfeempfängerInnen zu diesen Arbeiten – zum Beispiel auf Friedhöfen, in Büchereien oder Schwimmbädern – unter Androhung von Leistungskürzungen, verpflichtet. Waren 1981 bundesweit noch weniger als 4000 SozialhilfeempfängerInnen registriert, die auf Grundlage der §§ 19 und 20 des BSHG solche Arbeiten leisteten, war die Zahl im Jahr 1984 auf 50 000 angestiegen, 1988 waren es 42 500. Ein Großteil der Kommunen entschied sich dafür, die geleistete Arbeit über Mehraufwandsentschädigung zu kompensieren, was hieß, dass den Betroffenen zusätzlich zur „Hilfe zum Lebensunterhalt“ eine Entschädigung von durchschnittlich 1,50 bis 2 DM pro Arbeitsstunde gezahlt wurde. Seltener wurden reguläre Arbeitsverhältnisse geschaffen, ein aus rechtlicher Perspektive sehr umstrittenes Vorgehen, das mit den Prinzipien des Sozialhilferechts schwer vereinbar war. Diese Praxis der Kommunen sorgte für einen wahren Aufschrei in der Öffentlichkeit und bei der Oppositionspartei die GRÜNEN, deren Vertreter teilweise von „Pflichtarbeit“ in Anlehnung an die Weimarer Republik und „Zwangsarbeit“ in Anlehnung an die NS-Zeit sprachen. Tatsächlich war der prozentuale Anteil der zu solchen Arbeiten Verpflichteten an der Gesamtzahl der arbeitsfähigen SozialhilfeempfängerInnen gering. 1988 betrug er 4 %. Trotzdem hatte die Thematik hohe öffentliche Aufmerksamkeit und wirkte – wie von den Kommunen wohl auch intendiert – als Drohpotential. Leistungsmissbrauch sollte verhindert, manche berechtigte SozialhilfeempfängerInnen eventuell sogar abgeschreckt werden.

Abschließend lässt sich sagen, dass das BSHG zwar Regelungen enthielt, die einen klar disziplinierenden Charakter hatten und, gerade im Fall der Arbeitshaushaft, diskriminierend wirkten. Ein Großteil dieser Regelungen wurde jedoch Ende der 1960er Jahre aufgehoben und insgesamt wies das BSHG in seiner Anfangszeit stark in die Richtung „mehr Dienstleistung“, gerade für Menschen „in besonderen Lebenslagen“. Die Frage, was zu einem menschenwürdigen Leben gereichte, musste dabei immer auch ein diskutables Werturteil bleiben. Ab den 1970er Jahren zeigte sich die Wirkmacht externer Faktoren: Die wirtschaftliche Krise ab 1973 bewirkte einen Rücknahme beziehungsweise eine verringerte Geschwindigkeit des Dienstleistungsausbaus. Das Versäumnis der Bundespolitik, die vorgelagerten Sicherungssysteme armutsfester zu gestalten, führte zu einer starken Belastung der Sozialhilfe. So sollte sie, entgegen ihrer ursprünglichen Zielsetzung, bundesweite strukturelle Probleme auffangen und konnte sich kaum noch, wie 1962 intendiert, primär auf die persönliche Einzelfallhilfe konzentrieren. Aufgrund der finanziellen Not der Kommunen tendierten die kommunalen Sozialhilfeträger in den 1980er Jahren nicht nur zu einem Abbau der Dienstleistungen, sie bedienten sich auch erneut stärker disziplinierender, teilweise auch diskriminierend wirkender Maßnahmen gegenüber arbeitsfähigen SozialhilfeempfängerInnen. So zeigt sich in dieser für unseren Film wichtigen historischen Etappe erneut, dass der Bereich der Fürsorge stark durch das Spannungsfeld zwischen Dienstleistung und Disziplinierung bzw. Diskriminierung geprägt ist.

Anna Parrisius studiert im Master Geschichtswissenschaften an der HU Berlin. Zuvor absolvierte sie in Heidelberg einen Bachelor in Geschichte und Politikwissenschaft. Dabei beschäftigte sie sich insbesondere mit der Geschichte des Holocaust und Fragen der Wiedergutmachung, den deutsch-israelischen Beziehungen sowie der Studentenbewegung in Heidelberg. Mehrmals beteiligte sie sich an Projekten im Bereich der Public History.

Literatur:

Ayass, Wolfgang: Die „korrektionelle Nachhaft“. Zur Geschichte der strafrechtlichen Arbeitshausunterbringung in Deutschland, aus: Zeitschrift für Neuere Rechtsgeschichte 15 (1993), S. 184–201.

Lorke, Christoph: Armut im geteilten Deutschland. Die Wahrnehmung sozialer Randlagen in der Bundesrepublik und der DDR, Frankfurt am Main 2015.

Trenk-Hinterberger, Peter: Sozialhilfe, in: 1957–1966 Bundesrepublik Deutschland. Sozialpolitik im Zeichen des erreichten Wohlstands (Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945 Bd. 4), hg. v. Marcel Boldorf und Michael Ruck, Baden-Baden 2007, S. 505–548.

Ders.: Sozialhilfe, in: 1966–1974 Bundesrepublik Deutschland. Eine Zeit vielfältigen Aufbruchs (Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945 Bd. 5), hg. v. Hans Günter Hockerts, Baden-Baden 2006, S. 595–631.

Ders.: Sozialhilfe, in: Bundesrepublik Deutschland 1974–1982. Neue Herausforderungen, wachsende Unsicherheit (Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945 Bd. 6), hg. v. Martin Geyer, Baden-Baden 2008, S. 607–635.

Willing, Matthias: Sozialhilfe, in: Bundesrepublik Deutschland 1982–1989. Finanzielle Konsolidierung und institutionelle Reform (Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945 Bd. 7), hg. v. Manfred G. Schmidt, Baden-Baden 2005, S. 481–516.

[1] Bundesgesetzblatt, Teil 1, 1961, S. 827 (§25 Abs. 1).

[2] Nicht zumutbar war eine Arbeit zum Beispiel, wenn sie nicht vereinbar war mit der Erziehung eines Kindes, der Führung eines Haushalts oder der Pflege eines Angehörigen, vgl. Bundesgesetzblatt, Teil 1, 1961, S. 818 (§ 18 Abs. 1.).