Die Erwerbslosenfürsorge in der Weimarer Republik – eine Geschichte des Scheiterns?

Paradigmenwechsel und die Einführung der Erwerbslosenfürsorge

Arbeitslosigkeit: Selbstverschuldete Not „unwirtschaftlicher Elemente“1 oder ein gesamtgesellschaftliches Phänomen in Zeiten der Krise nach dem „großen Krieg“, verbunden mit staatlicher Fürsorgepflicht? – In dieser Frage manifestiert sich der paradigmatische Wandel in der staatlichen Sozialpolitik im Übergang vom Kaiserreich zur Weimarer Republik.

Schon während des Ersten Weltkrieges wurde mit der Kriegswohlfahrtspflege eine erste staatlich betriebene Arbeitslosenunterstützung ins Leben gerufen. Im Spätherbst 1918, nach dem Ende des Krieges und unmittelbar nach den politischen Wirren der Novemberrevolution, trat die Verordnung über Erwerbslosenfürsorge der ersten, von Sozialdemokraten besetzten Regierung der Weimarer Republik in Kraft. Sie sah vorläufig eine, von den Kommunen ausgegebene finanzielle Unterstützung von kriegsbedingt erwerbslos Gewordenen für ein Jahr vor. Diese Zeitspanne sollte ausreichen, um die staatlich finanzierte Fürsorgeleistung in eine ordentliche, beitragsfinanzierte Arbeitslosenversicherung zu überführen. Tatsächlich zog sich dieser Prozess allerdings über neun Jahre und etliche Regierungskabinette hinweg, sodass die Erwerbslosenfürsorge in teils modifizierter Form bis 1927 und in Gestalt der 1926 eingeführten Krisenfürsorge sogar bis zum Ende der Weimarer Republik Bestand hatte.

Übergangsmaßnahme mit Rechtsanspruch

Vorerst galt es rund sechs Millionen heimkehrende Soldaten und ca. drei Millionen Rüstungsarbeiter im Demobilmachungsprozess und der Umstellung von Kriegs- auf Friedenswirtschaft wieder in den Arbeitsmarkt einzugleidern. Hierzu wurde die Erwerbslosenfürsorge als unterstützende Übergangsmaßnahme eingeführt. Die Betonung im Paragraph 6 der Verordnung, dass empfangsberechtigt sei, wer „infolge des Krieges durch Erwerbslosigkeit sich in bedürftiger Lage [befinde]“, unterstreicht zum einen diesen intendierten Übergangscharakter, durch das Hervorheben der Erwerbslosigkeitsursache als kriegsbedingt, und zum anderen die Anerkennung der Arbeitslosigkeit als strukturelles Problem der Gesamtgesellschaft seitens der politischen Akteure. So sollte sich die Erwerbslosenfürsorge auch in ihrem rechtlichen Status von dem der allgemeinen Armenfürsorge unterscheiden und zählte zur sogenannten gehobenen Fürsorge. Das Recht auf eine Art materieller Zuwendung in Falle von Erwerbslosigkeit, fand sogar Eingang in die Weimarer Verfassung, so besagte Artikel 163: „Soweit ihm [dem Erwerbslosen] angemessene Arbeitsgelegenheit nicht nachgewiesen werden kann, wird für seinen notwendigen Unterhalt gesorgt.“ Dieser verfassungsrechtlich verankerte Rechtsanspruch auf eine, sich auf das Notwendige beziehende Existenzsicherung im Falle der Nichtarbeit, war vollkommen neu und brachte den hohen sozialpolitischen Anspruch der Verfassungsgeber zum Ausdruck.

Bedürftigkeitsprüfung und Arbeitswilligkeit

Nichtsdestotrotz war der Empfang der Erwerbslosenfürsorge die gesamte Weimarer Republik hindurch, an eine Bedürftigkeitsprüfung gebunden. Die Definition der Bedürftigkeit in den jeweils einzelnen Fällen blieb allerdings weitestgehend den Kommunen überlassen. Zum verwaltungstechnischen Ablauf etablierten sich hierfür auf kommunaler sowie auf Landesebene flächendeckend (Landes-)Arbeitsämter   auch Arbeitsnachweise genannt. So war die Arbeitslosenunterstützung auch immer an die Arbeitsvermittlung gebunden. 1920 wurde diese Entwicklung mit der Einrichtung des Reichsamts für Arbeitsvermittllung auch auf Reichsebene vollzogen. Diese Art der Abwicklung erleichterte den Behörden auch die Prüfung der Arbeitswilligkeit der Betroffenen, denn Erwerbslosenfürsorge sollte nur „arbeitsfähigen und arbeitswilligen […] Personen […] gewährt werden.“ (§ 6, Verordnung über Erwerbslosenfürsorge). So konnte einzelnen, die eine ihnen vom Arbeitsamt angebotene Arbeit ablehnten, die Unterstützung gestrichen werden. Auch die Vermittlung für kommunale Notstandsarbeiten war zur Überprüfung ein probates Mittel. In den Nachkriegswirren bis zur Krise der Hyperinflation wurde allerdings öfters von solchen repressiven Maßnahmen, wie der kompletten Streichung der Unterstützung abgesehen, da es vereinzelt auch zu Übergriffen von Fürsorgerezipienten auf Amtspersonal kam. So wollte man die fragile Stabilität der jungen Republik nicht durch politische Radikalisierungen unter den Erwerbslosen gefährden.

Steigende Arbeitslosigkeit, neue Finanzierungs- und Sicherungssysteme

Die Dauer der Unterstützung betrug nun nach der Demobilmachung 26 Wochen, nach einer Anwartschaftszeit von weiteren 26 Wochen, konnte eine nochmalige 26- wöchige Unterstützung beantragt werden. Danach war jeglicher Anspruch darauf, auch im Falle anhaltender Arbeitslosigkeit, erloschen. Die Höhe der Unterstützungssätze konnte jede Gemeinde anhand ihres Ortslohnes bemessen. Die Finanzierung übernahm zur Hälfte das Reich, zu einem Drittel das Land und zu einem Sechstel die Gemeinden.

Während der arbeitsmarktpolitischen Krisenjahre um 1923, als Hyperinflation und Ruhrbesetzung die Wirtschaft und die Nation erschütterten, überstiegen die Arbeitslosenzahlen erstmals die Vier-Millionen-Grenze. Die Länder und Kommunen sahen die Finanzierung der Erwerbslosenfürsorge daraufhin als nicht mehr tragbar an, obwohl aufgrund der Bedürftigkeitsprüfung längst nicht alle Erwerbslosen auch Unterstützungssätze erhielten. Rund 1,5 Millionen Bezugsempfänger standen hier der mehr als doppelt so großen Menge an Arbeitslosen gegenüber. Im Krisenjahr 1923 wurde deshalb im Rahmen der Mittelaufbringungsverordnung die Finanzierung auf Beitragssätze von je zur Hälfte Arbeitgebern und -nehmern umgestellt, die Gemeinden mussten nur noch ein Fünftel an Unterstützungsmitteln aufbringen,  gegebenenfalls mit Zuschüssen von Reich und Ländern. In dieser Hinsicht glich die Erwerbslosenfürsorge nun eher einer Versicherung, die Bedürftigkeitsprüfung blieb jedoch weiterhin bestehen und es leitete sich aus der geänderten Finanzierung kein einklagbarer Rechtsanspruch für erwerbslos gewordene Beitragszahler ab.

Ein Jahr später wurden die Bestimmungen sogar, aufgrund der katastrophalen Lage der öffentlichen Finanzen dahingehend verschärft, dass nur noch empfangsberechtigt war, wer zuvor mindestens zwölf Monate krankenkassenpflichtig beschäftigt gewesen war, womit alle Selbstständigen und Freiberufler von vornherein durch das Auffangnetz fielen. Um die Not unter den, aus der Erwerbslosenfürsorge ausgesteuerten (Dauer-)Arbeitslosen abzumildern, wurde 1926 zusätzlich die Krisenfürsorge eingeführt. Sie setzte nach der Erwerbslosenfürsorge für weitere 26 Wochen ein und wurde zu drei Vierteln vom Reich und zu einem Viertel von den Kommunen getragen.

Zur Kontrolle der tatsächlichen Arbeitslosigkeit, um heimlichen Nebenerwerb auszuschließen, mussten alle Erwerbslosenfürsorgeempfänger einmal täglich zum Arbeitsnachweis bzw. zu dezentralen Stempelstellen gehen und ihre Stempelkarte, die ihre Bezugsberechtigung belegte, abstempeln lassen. Im Alltag dieser Menschen wurde das sogenannte stempeln gehen und das dafür oft stundenlange Anstehen an den Stempelstellen so zur tagesdominierenden Tätigkeit.

1927, in einer Phase der vorübergehenden arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitischen Entspannung, setze das Regierungskabinett, bestehend aus Zentrum und DVP, das Gesetz zur Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) in Kraft. Damit war die Erwerbslosenfürsorge nun endgültig in eine beitragsfinanzierte Versicherung übergegangen. In Form der Krisenfürsorge bestand sie allerdings noch parallel fort, was in den kommenden Jahren in Zeiten der Weltwirtschaftskrise  angesichts von Massenarbeitslosigkeit und endlosen Schlangen von Arbeitslosen vor den Stempelstellen und Arbeitsnachweisen, zur – wenn auch nur kosmetischen – Linderung der Not unabdingbar schien. Denn die Leistungen der Versicherung beschränkten sich auf einmalig 26 Wochen, die Unterstützungssätze waren allerdings dem vorherigen Lohn entsprechend. So wurde die Statuseinteilung des Lohnklassensystems innerhalb der Klientel der Arbeitslosen fortgeführt. Nichtsdestotrotz war der Großteil der Arbeitlosen aus jedweder Sicherung ausgesteuert und musste sich an die allgemeine Fürsorge wenden. Der Anteil der daher so benannten Wohlfahrtserwerbslosen weitete sich bis zum Ende der Republik und unter den straffen sozialpolitischen Einschnitten der Präsidialkabinette von 1930–33 drastisch aus. Zudem sanken die Unterstützungssätze der AVAVG ab 1930 teilweise unter die Hälfte des Niveaus der Erwerbslosenfürsorgesätze von 1927. Somit waren die Arbeitslosenversicherung und die Krisenfürsorge zum Zeitpunkt der Machtübernhahme Hitlers fast vollständig ausgehöhlt.

Diskriminierte Gruppen

Die größten Verlierer in der Klientelgruppe der Erwerbslosen waren jedoch vor allem Frauen und Jugendliche. Frauen bezogen, wenn überhaupt nur im Falle der „Erwerbsbedürftigkeit“, Arbeitslosenunterstützung (i.d.R. wenn kein männlicher Ernährer für ihren Lebensunterhalt sorgte und sie daher „gezwungener Maßen“ selbst erwerbstätig werden mussten). Außerdem sollte ihnen nach der Verordnung von 1918 weniger gezahlt werden als männlichen Erwerbslosen bei gleicher Bedürftigkeit. Ziel dieser Bestimmung war es, neben den finanziellen Einsparungen, im Krieg erwerbstätig gewordene Arbeiterinnen vom Arbeitsmarkt zu vertreiben, um so den heimkehrenden Soldaten ihren „angestammten“ Arbeitsplatz zurückzugeben. Bei den Jugendlichen wurde das Bezugsberechtigungsalter von 1928–32 kontinuierlich nach oben gesetzt, von 14 auf schließlich 21 Jahre, und auch die Bezugssätze entsprachen hier nur etwa 50 bis 60 % derer eines älteren Geschlechtsgenossen – unabhängig davon, ob die Jugendlichen noch zuhause wohnten oder nicht. Die äußerst prekäre Unterstützungssituation für weibliche Jugendliche, bei welchen gleich zwei Diskriminierungsmerkmale zusammentrafen, war somit vorprogrammiert.

Fazit: Marode Sicherungssysteme und die vierte Säule des modernen Sozialstaats

Ursprünglich als reine Übergangsmaßnahme im Demobilmachungsprozess gedacht, entwickelte sich die Erwerbslosenfürsorge bedingt durch das strukturelle Problem der anhaltenden (hohen) Arbeitslosigkeit während der Weimarer Republik, zu einem zentralen Dienstleistungsinstrument des Weimarer Sozialstaats. Die Verfassung stützte den hohen sozialpolitischen Anspruch der Republik ab. Doch auch disziplinierende Faktoren, wie das ständige Stempeln gehen und das Beweisen der Arbeitswilligkeit, im Falle der Frauen- und Jugenderwerbslosenunterstützung sogar diskriminierende Faktoren, waren komplementäre Bestandteile des Fürsorgeregimes. Trotz der teilweisen Überführung der Erwerbslosenfürsorge in eine Arbeitslosenversicherung und der damit einhergehenden eigentlichen finanziellen Entlastung der öffentlichen Hand, blieb die haushaltspolitische Lage, insbesondere der Kommunen desolat. Denn der Andrang in die allgemeine Fürsorge, die von den Kommunen getragen werden musste, war gerade in den Krisenjahren immens. Am Ende der Republik gehörte der Großteil der arbeitslosen Bevölkerung zu den Wohlfahrtserwerbslosen und die bestehenden Sicherungssysteme waren angesichts der großen Not kaum mehr als Makulatur. Nichtsdestotrotz blieb die Arbeitslosenversicherung als vierte Säule des modernen Sozialstaats und als die NS-Zeit und den Zweiten Weltkrieg überdauernde Konstante bestehen.

Benita Stalmann absolvierte ihr Bachelorstudium in Geschichte (75 %) und Politikwissenschaft (25 %) an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg. Seit Oktober 2016 studiert sie im Master der Geschichtswissenschaft an der Humboldt-Universität zu Berlin. Ihre bisherigen (Haupt-)Forschungsfelder sind die Mentalitäts-/ Diskursgeschichte der Neuzeit und die 1970er Jahre in der BRD. 

Literatur:

  • Crew, David F., Germans on Welfare. From Weimar to Hitler, Oxford 1998.
  • Führer, Karl Christian, Arbeitslosigkeit und die Entstehung der Arbeitslosenversicherung in Deutschland 1902–1927 (Einzelveröffentlichung der Hitorischen Kommission zu Berlin, Bd. 73), Berlin 1990.
  • Metzler, Gabriele, Der deutsche Sozialstaat. Vom bismarckschen Erfolgsmodell zum Pflegefall, Stuttgart (Dt. Verl.-Anst) 2003.
  • Sachße, Christoph/Tennstedt, Florian, Geschichte der Armenfürsorge in Deutschland, Bd. 2: Fürsorge und Wohlfahrtspflege 1871 bis 1929, Köln 1988.
  • Steffen, Johannes, Notstandsarbeit, Fürsorgearbeit, Pflichtarbeit, Freiwilliger Arbeitsdienst. Die öffentlich geförderte bzw. erzwungene Beschäftigung in der Weimarer Republik – 1918/19 – 1932/33, Bremen 1994.
  • Stolleis, Michael, Historische Grundlagen. Sozialpolitik in Deutschland bis 1945 in: BMAS, Bundesarchiv (Hrsg.), Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Baden-Baden 2001.

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