Die Debatte um die Kassengesetzgebung 1848 bis 1862 – Reformstau und Vorbehalte gegenüber der Lebensversicherung

 Gastbeitrag von Nils Exner

 

Die Lebensversicherung als Innovation des Kapitalismus 

Als in England zu Beginn des 18. Jahrhunderts das Modell der Lebensversicherung entstand und sich insbesondere um 1800 verstärkt ausbreitete, stand diese Entwicklung in engem Zusammenhang mit der dortigen Manifestierung des kapitalistischen Wirtschafts- und Finanzsystems. Die schrittweise Abkehr von der Subsistenzwirtschaft durch industrielle Warenproduktion und die Bauernbefreiung lösten das wirtschaftliche Handeln aus der traditionellen Einbettung. Die Auflösung der Zünfte, „der alten Träger der Assekuranz“[1], eröffnete auch dem Versicherungswesen neue Möglichkeiten. Nach den Erfolgen der Lebensversicherungsgesellschaft Equitable (1762) entstanden weitere Versicherungsinstitute: Pelikan (1797), London Life, Provident, Rock (alle 1806); 1830 zählte Großbritannien bereits 35 Lebensversicherungsgesellschaften.[2]

Die Individualisierung der Eigentumsrechte ging einher mit einer „Individualisierung der Zuschreibung von Folgen ökonomischen Handelns“.[3] Die Vergeldlichung ökonomischer und gesellschaftlicher Verhältnisse fand auch im Versicherungswesen Ausdruck. Peter Borscheid beschreibt, wie sich „verstärkt seit der Mitte des 18. Jahrhunderts ein planmäßiges Abwehrdenken gegenüber den Gefahren einer ungewissen Zukunft heraus[bildete]“[4], sodass in der Folge zahlreiche Versicherungen für Risiken verschiedenster Art entstanden.[5] Im Zuge des Aufstiegs des Kapitalismus ging es nun um eine Verringerung finanzieller Risiken: Die Versicherungen gewährleisteten zwar Schutz gegen äußere (natürliche) Gefahren, das versicherte Risiko selbst muss jedoch vor dem Hintergrund der veränderten gesellschaftlich-ökonomischen Verhältnisse betrachtet werden. Besonders deutlich wird dies im Modell der Lebensversicherung, bei der Kapital auf den Todesfall versichert wird. Der Tod als unabdingbare Tatsache der Natur wird hierbei in Form der Geldleistung für die Hinterbliebenen kapitalistisch antizipiert und die Absicherung aus der Armenfürsorge des Staates herausgelöst. Der neuartige Charakter der Lebensversicherung wird insbesondere dann deutlich, wenn man sie mit dem damaligen Konzept der Sparkassen vergleicht, bei dem Kapitaleinlagen zur Vorsorge im Alter verzinslich zurückgelegt wurden. Bei dem später ausgezahlten Betrag handelte es sich um die eingezahlte Summe zuzüglich der Zinsen. Bei der Lebensversicherung hingegen richtet sich der ausgezahlte Betrag nicht nach dem, was tatsächlich insgesamt eingezahlt wurde (zzgl. Zinsen), sondern nach der Höhe der regelmäßigen Prämienzahlung. Das Alter des Versicherungsnehmers (ebenso die gesundheitliche Verfassung, das Gefährdungspotenzial durch den Beruf etc.) wird hierbei als ein statistischer Wert bei der Berechnung der zu zahlenden Prämie herangezogen. Dementsprechend ist es für das jeweilige Versicherungsunternehmen von hoher Bedeutung, exakte Berechnungsmethoden hinsichtlich des Risikos eines Sterbefalls anzuwenden.

 

Reformstau in Deutschland

Während die Industrialisierung und Kommodifizierung in Großbritannien zwar die Grundlage für den Erfolg der Lebensversicherung gelegt hatten, zeigt der Blick nach Deutschland, dass dieser Rahmen als hinreichende Erklärung für eine gesellschaftliche Etablierung des Lebensversicherungsmodells nicht ausreicht. Vielmehr kann festgestellt werden, dass sich das Fortschreiten des Industrialisierungsprozesses und das Wachstum des Lebensversicherungsgewerbes in deutlich unterschiedlicher Intensität vollzogen. Während des enormen wirtschaftlichen Wachstums zwischen den Jahren 1869 und 1874 erhöhten sich die volkswirtschaftlichen Investitionen auf dem Gebiet des Kaiserreiches um das Vierfache, die Zahl der Lebensversicherungsverträge stieg jedoch lediglich um 40 Prozent, die Versicherungssumme um 52 Prozent. Obwohl im selben Zeitraum die Realeinkommen sprunghaft anstiegen, blieb das Wachstum der Lebensversicherungswirtschaft verhältnismäßig schwach.[6] Inwiefern sich das neue Modell der Lebensversicherung in der Praxis tatsächlich durchsetzen konnte, hing maßgeblich vom politischen Rahmen ab, der in Deutschland lange Zeit hemmend wirkte.

In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts gerieten die alten Vorsorgeeinrichtungen, vor allem die örtlichen Witwen- und Waisenkassen, vermehrt in Krisensituationen. Die Berechnungsmethoden vieler Kassen entsprachen keinen wissenschaftlichen Erkenntnissen und waren somit den Herausforderungen gerade in einer Zeit großen Bevölkerungswachstums[7] nicht mehr gewachsen. Die Anforderungen stiegen auch deshalb, weil die Altersversorgung immer seltener von den Familien getragen werden konnte. Dies lag unter anderem daran, dass die deutschen Staaten den Beamtenapparat massiv ausbauten und den Beamten gleichzeitig verboten, in ihrem Heimatgebiet tätig zu sein.[8] Zudem führten die Modernisierung der Wirtschaftsverfassung, die Aufhebung der Zünfte, die Gewerbefreiheit und die regionale Freizügigkeit zu einem strukturellen Sicherheitsvakuum der Kassen, das aufgrund fehlender Reformen nur bedingt gefüllt wurde. Die erhöhte Mobilität schwächte lokale Absicherungen und erschwerte berufsbezogene Solidaritäten.[9] Es kam zu zahlreichen Versuchen, die alten Kassen technisch zu verbessern, dennoch mussten sie „in immer kürzeren Abständen revidiert werden und versagte[n] trotzdem“.[10] Dennoch wurde die wachsende Industriearbeiterschaft weiterhin auf die alten Vorsorgeeinrichtungen verwiesen. Letztendlich fehlte der Wille zu einer grundlegenden Modernisierung, da man sich an der Spitze des Staates nicht ausreichend „von merkantilistischen Denkgewohnheiten [befreit hatte] […] und auch die Tradition des Handwerks […] sich in den Zunftkassen zunächst bis weit in das Maschinenzeitalter [hielt].“[11] Die Krisensituation führte im Preußischen Abgeordnetenhaus zu wiederholten Debatten über die Kassengesetzgebung, bei der eine Auseinandersetzung mit dem Lebensversicherungsmodell jedoch letztendlich ausgespart wurde.

 

Die „Reaktionsära“ (1848/49-1858)

Das Jahrzehnt nach der Revolution von 1848/49 war vor allem von der Verbindung des Selbsthilfekonzepts mit der Vorstellung einer Verantwortung des Arbeitgebers geprägt. Letztere stand weniger in einer liberalen Tradition, sondern folgte vielmehr einem konservativen Verständnis der Arbeitsbeziehungen, mit dem Ziel, nach den vorangegangenen Jahren der Unruhe für soziale Stabilität zu sorgen.[12] Bereits in der Preußischen Gewerbeordnung vom 17. Januar 1845 war die Bildung freier Unterstützungskassen (Versorgungszusage durch den Arbeitgeber) erleichtert[13] und den Kommunen gleichzeitig gestattet worden, unselbstständige Handwerker und Fabrikarbeiter zu einem Beitritt zu verpflichten.[14] Im Preußischen Abgeordnetenhaus herrschte die weit verbreitete Auffassung, dass die Verbesserung der materiellen Lage der Arbeiterschaft notwendig sei, um die soziale Ordnung aufrechtzuerhalten. Im Kommissionsbericht zu einem Antrag des Abgeordneten Alfred Hüffer von der Zentrumspartei heißt es bei beispielsweise, „das sittliche Wohl […] [sei] wesentlich durch eine Hebung […] [der] materiellen Lage [der Arbeiter] […] und dadurch bedingt, daß sie ein eigenes Interesse bei der Erhaltung und Befestigung der öffentlichen Ordnung haben.“[15] In den beiden darauf folgenden Jahrzehnten wurde daher die Zahl der Zwangskassen deutlich erhöht: Waren es 1853 noch 2.576 gewesen, existierten 1868 bereits 3.726, wobei die Zahl der Mitglieder von 254.420 Mitglieder auf 671.868 Mitglieder anstieg.[16]

Während einerseits der Reformbedarf nicht zu übersehen war, verweigerte sich das Abgeordnetenhaus grundlegenden Reformen des Versicherungswesens. Bemerkenswert ist hierbei im genannten Kommissionsbericht die Begründung des Kassenzwanges gegenüber den Unternehmern: Reichten die Beiträge der Arbeiter nicht aus, hätten in der Folge die Gemeinden die Beiträge bezuschussen müssen, sollten dies die Unternehmer nicht übernehmen. Dies hätte dazu führen können, dass die Gemeinden den Zuzug von Arbeitskräften unterbinden, was sich wiederum negativ auf die Unternehmer auswirkte. Dementsprechend sei eine Bezuschussung durch die Unternehmer in deren eigenem Interesse.[17] Während die Freizügigkeit in Großbritannien als eine elementare Säule des industriellen Kapitalismus verstanden wurde und neben der Vertrags- und Gewerbefreiheit zu den Grundlagen des liberalen Wirtschaftssystems zählte, wurden die Zwangskassen in der deutschen Debatte um die Kassengesetzgebung nun als Bedingung für die Freizügigkeit in Stellung gebracht.

Ferner ist die Initiative Friedrich Harkorts hervorzuheben, der im August 1848 eine neue Fraktion gegründet hatte, die sich von den rechten Kräften durch ihre liberale und gesamtdeutsche Ausrichtung unterschied. In seinem Antrag[18] fordert er, die Kassenbeiträge der jeweiligen Arbeiter bei bestehenden oder neu zu errichtenden Sparkassen unkündbar auf ein Konto einzuzahlen, sodass mit Eintritt in die Rente über den jährlichen Zinsbetrag verfügt werden könne. Diese Kapitalbildung des Arbeiters sollte dessen spätere Altershilfe gewährleisten. Auf den ersten Blick scheint es, als mache sich Harkort das moderne Versicherungsprinzip zu eigen, das sich durch die verzinste Geldanlage auszeichnet. Tatsächlich kommt in Harkorts Antrag insofern ein neuer Gedanke zum Ausdruck, als dass die Mechanismen der Kapitalvermehrung in der Arbeiterversorgung bisher nur in begrenztem Rahmen Berücksichtigung fanden und in einem Kassensystem, das stark auf persönliche Fürsorge im Alter setzte, kaum von Bedeutung waren. Dennoch muss Harkorts Vorhaben vom modernen Versicherungsgedanken unterschieden werden, da sein Antrag im Gegensatz zum „unpersönlichen“ Versicherungsprinzip den Fokus vor allem darauf legt, „den Sparsinn der Arbeiter zu wecken und ihnen durch Errichtung persönlicher Konten bei den lokalen Sparkassen ein Besitzgefühl zu vermitteln“.[19] Außerdem hätte sich Harkorts Vorschlag in der praktischen Umsetzung als unzureichend erwiesen, da die eingezahlten Beiträge ohnehin zu gering ausfielen, um mit den Zinsen die Finanzierung des Lebensunterhalts zu ermöglichen. Berücksichtigt man ferner, dass die Behandlung des Antrages im Abgeordnetenhaus letztendlich abgelehnt wurde, verdeutlicht sich in doppeltem Sinne die Dominanz konservativer Vorstellungen in dieser Zeit: Harkorts Antrag hebt sich zwar von der abhängigen Almosenvorstellung ab, bleibt jedoch deutlich hinter dem modernen Versicherungsprinzip zurück und wird nicht einmal im Abgeordnetenhaus aufgerufen.

 

Die „Neue Ära“ (1858-1862)

Obwohl sich die liberalen Kräfte während der Revolution von 1848/49 und in der Phase der „Neuen Ära“ stark an Großbritannien orientierten, galt selbiges nicht hinsichtlich der Lebensversicherung. Die bedeutenden Akteure der Versicherungswissenschaft waren zwar überwiegend Unterstützer des liberalen politischen Spektrums, doch trotz dieser Schnittmengen fehlten im Parlament Fürsprecher der Lebensversicherung. Die liberale Fraktion war hinsichtlich der Ausgestaltung der Kassengesetzgebung gespalten, sodass ihre politischen Forderungen Resultat zahlreicher Kompromisse waren, die sich als Mittelweg zwischen Liberalismus und Konservatismus charakterisieren lassen.

Während die liberale Fraktion auf dem Höhepunkt der Reaktion nur noch über 30 Mitglieder verfügt hatte, konnten die Liberalen bei der Wahl im November 1858 mit 150 Abgeordneten ins preußische Abgeordnetenhaus einziehen und verfügten mit der Fraktion Ludwig Emil Mathis’ über die absolute Mehrheit.[20] 1860 begann im Preußischen Abgeordnetenhaus die Auseinandersetzung um die Liberalisierung des Gewerberechts und beschäftigte das Parlament ein ganzes Jahrzehnt. Abgeschlossen wurde die Auseinandersetzung mit der Gewerbeordnung für den Norddeutschen Bund. Die Liberalen wollten die Gewerbeordnung von 1845 reformieren und Grundlagen für die schrittweise Konstituierung einer Volkswirtschaft legen. Insgesamt lässt sich eine zunehmende Ausrichtung der Wirtschaftsgesetzgebung auf die Vereinbarkeit mit den Grundsätzen des Wirtschaftsliberalismus erkennen. Mit der neuen Gewerbeordnung brach auch die Diskussion um die Hilfskassen und den Arbeiterschutz erneut auf. Die liberalen Reformvorschläge zielten einerseits darauf ab, die Arbeitgeber durch Beitragsleistungen für den Schutz der Arbeiter in die Verantwortung zu nehmen. Andererseits formulierten sie gleichzeitig Bedenken, ob die Gesetzgebung überhaupt in die Fürsorge eingreifen sollte oder vielmehr auf freiwilliger Selbsttätigkeit zu erfolgen habe.[21]

Leonor Reichenheim (1814-1868; Fortschrittspartei, später nationalliberale Partei) nahm die verschärfte innenpolitische Situation zum Anlass, einen Antrag einzubringen, der sich eng an der liberalen Wirtschaftstheorie orientierte. In seinem Entwurf einer neuen Gewerbeordnung[22] forderte er eine uneingeschränkte Gewerbefreiheit, die Aufhebung des Konzessionszwanges, der den Marktzugang durch eine staatliche Genehmigungspflicht erschwerte, sowie den Wegfall der Vorrechte für Innungen und Kassen (Gleichstellung mit den freien Genossenschaften). Reichenheims Antrag zielte letztendlich auf die Beseitigung der bisherigen Kassengesetzgebung ab: Bestehende Kassen könnten zwar bestehen bleiben, jedoch müsse „jede nicht durch einen Vertrag herbeigeführte Verpflichtung, beizutreten oder Mitglied zu bleiben“, entfallen.[23] Der Antrag wurde jedoch nur von einer Minderheit liberaler Abgeordneter unterstützt, da die eher zurückhaltenden Kräfte über die Mehrheit verfügten.

Auch die Haltung der Konservativen und des Zentrums (seit 1859 katholische Fraktion) zeugte von einer Ambivalenz, bei der einerseits die Notwendigkeit von Reformen erkannt, andererseits jedoch am paternalistischen Arbeitsverhältnis festgehalten wurde. Die Konservativen bestanden weiterhin auf das staatliche subsidiarische Interventionsrecht, „vermochten es aber nicht zwingend zu begründen, da sie nur einen moralischen Anspruch der Arbeiter auf Existenzsicherung anerkennen wollten“. Das Resultat war eine lediglich sittliche Verpflichtung für die Unternehmer, langjährige Arbeiter im Krankheitsfalle und im Alter zu unterstützen.[24] In der Folge wurden die begrenzten Möglichkeiten des Schutzes durch genossenschaftliche Selbsthilfe, christliche Nächstenliebe und korporative Organisationsformen der Wirtschaft deutlich überschätzt. Es kam zu einem sozialpolitischen Stillstand, sodass die Arbeitergesetzgebung aus der Zeit der Reaktion zunächst bestehen blieb. Die liberalen Hoffnungen konnten sich angesichts der unentschlossenen Haltung der altliberalen Mehrheitsfraktion nicht durchsetzen und auch der Enthusiasmus des Wirtschaftsbürgertums aus der Revolution von 1848/49 verflüchtigte sich „in politischer Selbstbeschränkung“.[25]

Erst in den 1870er Jahren sollten die Bedingungen dergestalt sein, dass auch die Lebensversicherung in größerem Maße einen Platz in der Altersvorsorge erhielt. War die Klientel der Lebensversicherungsgesellschaften zuvor vor allem auf die Beamtenschaft und das Bürgertum beschränkt, waren nun immer mehr Menschen in der finanziellen Lage, eine Lebensversicherung abzuschließen. Vor allem aber lockerte sich die Blockadehaltung des Staates, welcher private Versicherungsanstalten zuvor durch zusätzliche Abgaben massiv belastet hatte. Auch in der späteren Phase der Industrialisierung waren die Lebensversicherungsgesellschaften mit zahlreichen Hindernissen konfrontiert, dennoch ermöglichten Reformen zunehmend selbstständiges Sparen und private Kapitalanlage.

 

Nils Exner studiert seit 2014 Geschichte und Philosophie im Bachelor an der Humboldt-Universität. Bisher beschäftigte er sich schwerpunktmäßig mit der Geschichte der Industrialisierung, dem Verhältnis von Arbeit und Freizeit, sowie dem Wandel von Zeitsystemen.

 

[1] Gebauer, Max (1895): Die Sogenannte Lebensversicherung – Wirtschaftliche Studien (Staatswissenschaftliche Studien 5. Band, 3. Heft). Jena: Fischer Verlag, S. 76f.

[2] Ebd., 77f.

[3] Kocka, Jürgen (2014): Das lange 19. Jahrhundert – Arbeit, Nation und bürgerliche Gesellschaft (Gebhardt: Handbuch der dt. Geschichte. Bd. 13), zweiter Nachdruck 10. Auflage. Stuttgart: Klett-Cotta Verlag, S. 56.

[4] Borscheid, Peter (1989): Mit Sicherheit leben – Die Geschichte der dt. Lebensversicherungs- wirtschaft und der Provinzial-Lebensversicherungsanstalt von Westfalen. Greven: Eggenkamp Verlag, S. 9.

[5] Bereits Ende des 17. Jahrhunderts suchten Geschäftsleute das Londoner Kaffeehaus Lloyd’s auf, um dort Versicherungsgeber anzutreffen, welche die Risiken im Bereich der Seefahrt abdeckten.

[6]Borscheid 1989: 34.

[7] Die Bevölkerung wuchs auf dem Territorium des Deutschen Reiches von 1871 zwischen 1780 und 1914 auf mehr als das Dreifache an (Kocka 2014: 62f.).

[8]Borscheid, Peter (1983): Die Entstehung der deutschen Lebensversicherungswirtschaft im 19. Jahrhundert. Zum Durchsetzungsprozeß einer Basisinnovation; in: Vierteljahrschrift für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, 70. Bd., H. 3, Stuttgart: Franz Steiner Verlag, S. 305-330; hier S. 309.

[9]Das preußische Gesetz von 1842 stellte einen Versuch dar, die Tradition kommunaler Armenpflege an die steigende Bevölkerungsmobilität anzupassen: Über den sog. Unterstützungswohnsitz sollten Kommunen Hilfeleistungen für Arme gewährleisten, wenn diese dort drei Jahre ansässig gewesen sind.

[10]Borscheid 1983: 311.

[11]Ebd.

[12]Kott, Sandrine (2014): Sozialstaat und Gesellschaft – Das Deutsche Kaiserreich in Europa. Göttingen: Vandenhoeck und Ruprecht, S. 28.

[13]Volkmann, Heinrich (1968): Die Arbeiterfrage im preußischen Abgeordnetenhaus 1848-1869. Berlin: Duncker und Humblot, S. 42.

[14]Ebd., 60.

[15]Kommissionsbericht zum Antrag Hüffer, Drucks. Zweite Kammer 1849/50, Bd. 5, Nr. 481, S. 25.

[16]Kott 2014: 28.

[17]Volkmann 1968: 66.

[18]Drucks. Zweite Kammer 1853/54, Bd. 2, Nr. 113.

[19]Volkmann 1968: 74.

[20]Lenger, Friedrich (2005): Industrielle Revolution und Nationalstaatsgründung (Gebhardt: Handbuch der dt. Geschichte. Bd. 15), erster Nachdruck 10. Auflage. Stuttgart: Klett-Cotta Verlag, S. 282.

[21]Volkmann 1968: 123.

[22]Antrag Müller (Demmin)-Reichenheim vom 31. Jan. 1861 auf Annahme eines Gewerbegesetzentwurfs, Drucks. Abgeordnetenhaus 1861, Bd. 1, Nr. 20.

[23]zitiert nach Volkmann 1968: 125.

[24]Volkmann 1968: 135f.

[25]Borscheid 1989: 29.


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