Literaturvorstellung: Monika Eigmüller – “Europeanization from below: the influence of individual actors on the EU integration of social policies”

Monika Eigmüller ist Professorin für Allgemeine Soziologie mit Schwerpunkt Europaforschung an der Europa-Universität Flensburg. Ihre Forschung konzentriert sich auf europasoziologische Themen: die europäischen Institutionen, Sozialpolitik und Migrationssoziologie.

In diesem Beitrag wird ihr Aufsatz „Europeanization from below: the influence of individual actors on the EU integration of social policies” vorgestellt, der 2013 im Journal of European Social Policy erschienen ist.[1]

 

Der EU-Integrationsprozess wird häufig als ein von Eliten getriebener Prozess beschrieben. Allerdings lässt sich die Entwicklung einer europäischen Sozialpolitik nur durch den Einfluss einzelner Bürger_innen und ihrer individuellen oder spezifischen Interessen verstehen. Eigmüller sieht vor allem in diesem Bereich einen klaren Beweis dafür, dass sich Forderungen einzelner Personen nachhaltig auf das gesamte Integrationsprojekt und die Politikgestaltung auswirken.

Sie vertritt dabei die These, dass die ersten Schritte zur Gesundheitsversorgung in der EU-Agenda von Einzelpersonen unternommen wurden. Mit ihren Forderungen erreichten diese individuellen Akteure vor allem die Einrichtung einer europäischen Gesundheitspolitik.

Eigmüller zielt in ihrem Aufsatz darauf ab, ein multidimensionales Modell des Integrationsprozesses zu erstellen, das die Individuen inkludiert und ihren Einfluss auf den sozialpolitischen Prozess nachvollziehbar macht. Zu diesem Zweck arbeitet sie mit von Einzelpersonen seit 1990 am Europäischen Gerichtshof eingereichten Klagen. Diese sind ihrer Meinung nach von großer strategischer Bedeutung.

In methodischer Hinsicht folgt sie zwei verschiedenen Herangehensweisen. Zum einen betrachtet sie die Interaktion zwischen Individuen, Eliten und Institutionen, um die Akteure, ihre Ressourcen und die erwirkten Änderungen zu identifizieren (bswp. den Wiederaufbau oder die Schaffung von Institutionen, politischen Maßnahmen, Gesetzen usw.). Zum anderen analysiert sie sowohl die damaligen Möglichkeiten zur Einleitung eines Ermittlungsverfahrens am Europäischen Gerichtshof, als auch die einzelnen Vorstellungen eines Bürgers/einer Bürgerin und Konzepte der Europäischen Union und die Rechtsansprüche, die ihre Bürger_innen an sie stellen könnten.

 

Das Individuum in den Augen der EU

Zum vollen Verständnis des EU-Integrationsprozesses ist es notwendig, die unterschiedlichen Rollen des Individuums zu betrachten, die es im Rahmen der EU einnimmt:

1) Das Individuum als Marktteilnehmer_in / Arbeiter_in: Aufgrund des wirtschaftlichen Ziels der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 1957 musste der freie Verkehr der Arbeitnehmer_innen zugelassen werden, weshalb wiederum das Arbeitsrecht in den einzelnen Mitgliedsstaaten unter anderem Politiken angepasst werden musste.

2) Das Individuum als Konsument_in: Mit der „Einheitlichen Europäischen Akte“ 1986 wurde das Individuum als Konsument_in anerkannt. Die Rechtsstellung des Individuums blieb jedoch an seine Marktteilnahme gebunden.

3) Das Individuum als europäische_r Bürger_in: Durch den Vertrag von Maastricht 1993 wurde das Individuum als europäische_r Bürger_in anerkannt. Der Vertrag gewährte neue individuelle Grundrechte: die Erlaubnis transnationaler Mobilität und das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit.

 

Strategien der Integration

Um Zugang zum Europäischen Gerichtshof (EuGH) zu erhalten, müssen Einzelpersonen einen indirekten Weg nutzen. Nichtsdestotrotz nutzen Bürger_innen immer wieder das europäische Recht, um sich für ihre Interessen einzusetzen und die nationalen Regelungen in Frage zu stellen.

Es gibt zwei Möglichkeiten, direkten Einfluss auszuüben:

Wenn ein Verstoß gegen ein EU-Gesetz in einem Mitgliedstaat verletzt wird, können EU-Bürger_innen sich an das Europäische Parlament oder an die Kommission wenden. Bei Fragen zum Europarecht können Einzelpersonen in innerstaatlichen Gerichten das europäische Recht anrufen. Das jeweilige nationale Gericht kann sich dann an den EuGH wenden, um die Frage zu klären.

 

Sozialpolitik auf der Agenda

Eigmüller stellt im Weiteren dar, an welchen Stellen Sozialpolitik bisher Teil der EU-Agenda gewesen ist. Schon seit Beginn des Integrationsprozesses sind sozialpolitische Anstrengungen unternommen worden. Der Schwerpunkt lag jedoch auf der Verwirklichung des Wirtschaftsprojekts und nicht auf dem Aufbau sozialpolitischer Maßnahmen an sich.

Eigmüller identifiziert drei Phasen der Integration von Sozialpolitik:

In den 1950er Jahren wurden gemeinsame sozialpolitische Maßnahmen aus Angst vor unlauterem Wettbewerb aufgrund der unterschiedlichen sozialen Standards in den Mitgliedsstaaten vorangetrieben. In den 1960-80er Jahren wurde zwecks eines gemeinsamen Marktes die Mobilität erlaubt und neue Gesetze erlassen. Mitte der 1990er Jahre schließlich wurde die Forderung nach einer eigenständigen Sozialpolitik dezidiert Teil der politischen Agenda, unabhängig von wirtschaftlichen Zielen.

Daneben gab es auch interne Veränderungen, wie die Möglichkeit der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit und den Ausbau der Entscheidungsbefugnisse des Europäischen Parlaments über Sozialpolitik.

 

Case-Studies

 Eigmüller hat hinsichtlich der Einflussnahme individueller Akteure auf die Sozialpolitik und ihre fördernde Wirkung auf den Integrationsprozess zwei Gruppen von Case-Studies analysiert.

1. Die erste Gruppe von Fällen zeigt die Entwicklungen im Bereich der Gesundheitspolitik und insbesondere der gesetzlichen Regelungen der Patientenmobilität:

Im Bereich der Gesundheitsversorgung besaß die Kommission mangelnde Kompetenzen und wollten nicht über dieses Thema diskutieren. Gleichzeitig wollten die Mitgliedstaaten diese Verantwortung nicht der Kommission übertragen. Die Regelungen konzentrierten sich am Anfang vor allem auf die grenzüberschreitende Gesundheitsversorgung der Arbeiter_innen im EU-Raum und deren Angehöriger, jedoch nicht für jede_n Patient_in. Später war die Frage der Beschäftigung oder Arbeitslosigkeit eines Bürgers/einer Bürgerin nicht mehr entscheidend für die Gewährleistung sozialer Rechte, was durch die sogenannte Dienstleistungsfreiheit der Krankenversicherungen innerhalb des EU-Raums ermöglicht wurde.

Einige spezifische Vorfälle forcierten außerdem die Entwicklung einer gemeinsamen öffentlichen Gesundheitspolitik, so zum Beispiel die „Rinderwahnsinn”-Krise in den 1990er Jahren.

Fortschritte im gesundheitspolitischen Bereich wurden außerdem durch die von Einzelpersonen eingereichten Klagen ermöglicht, weil diese Menschen ein sehr spezifisches Verständnis der Europäischen Union und ihrer rechtlichen Möglichkeiten hatten.

Eigmüller beschreibt einige Fälle von Patient_innen, die ihre Krankenkassen verklagt haben. Ihre Forderungen bezogen sich auf das Recht auf freien Waren- und Dienstleistungsverkehr.

Das Ergebnis war ein Beschluss des EuGH, dass EU-Bürger_innen in allen Mitgliedstaaten Zugang zu medizinischen Diensten haben dürfen und im Notfall keine vorherige Genehmigung durch die eigene Versicherung erforderlich ist.

 

2. Die zweite Gruppe von Studien zeigt dieEntwicklungen im Bereich der Sozialleistungen:

Art und Umfang der Sozialleistungen werden von den nationalen Regierungen festgelegt und verwaltet. Dennoch argumentiert Eigmüller, dass der Einfluss und die Regelungen der EU auch in diesem Bereich zu beachten seien.

Zurückzuführen ist dieser Einfluss auf den Vertrag von Maastricht von 1993 und auf die Ausweitung der Personengruppe, an die sich die europäische Politik richtet. Der Vertrag führte die EU-Bürgerschaft in das Primärrecht der Europäischen Gemeinschaft ein und ermöglichte die Gründung grenzüberschreitender sozialer Rechte, die nun unabhängig vom Wohnsitz waren.

Eigmüller beschreibt abschließend zwei Case-Studies von im Ausland wohnenden Studierenden, die Sozialhilfe im Land des aktuellen Wohnsitzes beantragt haben. Diese Fälle lösten eine lange Diskussion zwischen den Mitgliedstaaten und dem EuGH aus. Eine Gesetzgebung, die sich auf Mindestanforderungen (Geld oder Arbeit und private Krankenversicherung) je nach Aufenthaltslänge im Ausland stützt, wurde schließlich genehmigt.

 

Fazit

 Eigmüllers Untersuchung lässt den Schluss zu, dass die individuellen Forderungen dauerhaft Einfluss auf den Europäisierungsprozess nahmen. Sie beruhten auf den rechtlichen Konzepten von Arbeiter_in, Konsument_in und Bürger_in und verweisen auf die EU als politischen Raum, in welchem (anders als oft postuliert) nicht ausschließlich Unternehmensinteressen Einfluss haben.

Wie die Case-Studies gezeigt haben, sind einige Bereiche des Wohlfahrtsstaates und die diesbezüglichen Entscheidungen nicht mehr exklusiv Aufgabenfelder der Mitgliedstaaten. Sie werden immer mehr auf der europäischen Ebene diskutiert und implementiert.

 

Fernanda Czarnobai hat ihr Bachelorstudium in Geschichtswissenschaften an der Pontifícia Universidade Católica de São Paulo und ihren MBA in BWL und Marketing an der Fundação Armando Alvares Penteado – SP abgeschlossen und arbeitet seitdem als strategische und kreative Unternehmensberaterin. Seit April 2016 ist sie Masterstudentin im Studiengang Moderne Europäische Geschichte an der HU. Ihre Forschungsschwerpunkte sind Kultur, Politik und Widerstand im theoretischen Rahmen des Poststrukturalismus.

 

[1] Journal of European Social Policy 23 (4), S. 363-375.


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