Sicherheit im Wandel

Die „Agenda 2010“ ist heute zum politischen Kampfbegriff geworden. Es gab und gibt viel Kritik an dem Reformenpaket aus dem Jahr 2003 und keine politische Partei möchte dafür verantwortlich zeichnen, obwohl alle großen Parteien zumindest in Teilen an der Entstehung beteiligt waren. Doch worin lag der Handlungsbedarf dieser Jahre und warum hält die Kritik bis heute an?

Die sogenannte Agenda 2010 bezeichnet ein Reformenkonzept, das vom Kabinett Schröder II in den Jahren 2003 bis 2005 umgesetzt wurde. Ziel war es, Europa im Sinne der „Lissabon-Strategie“, welche auf einem EU-Sondergipfel 2000 beschlossen worden war, wettbewerbsfähig zu gestalten und Anreize für Wirtschaft und Forschung am Standort Europa zu setzen. Dies sollte unter anderem durch eine Bekämpfung der Arbeitsmarktprobleme mittels spezifischer Reformen geschehen, die dem demografischen Wandel entgegenwirken sollten.

Obwohl die Agenda 2010 zunächst vor allem auf eine umfassende Reform des Arbeitsmarktes abzielte, wurde im Zuge der Reformen zum Jahreswechsel 2004/05 auch die gesetzliche Rente mit auf die Agenda gesetzt. Für die Rente in Deutschland bedeutete dies konkret, dass beschlossen wurde, dass der Generationenvertrag die Beitragszahler konstant mit 19,5% des Bruttolohns belasten solle. Damit sollte gesichert werden, dass die sinkende Anzahl an Beitragszahlern nicht über Gebühr belastet werden würde, um immer mehr Rentenempfänger zu unterstützen.

Zu Beginn der gesetzlichen Altersvorsorge im 19. Jahrhundert wurde die Rente durch ein Kapitaldeckungsverfahren finanziert. Bei diesem System zahlten die Arbeitnehmenden während ihrer Erwerbszeit jeden Monat einen gewissen Betrag ein und dieser wurde für sie bis zum Renteneintrittsalter aufbewahrt und angelegt. Mit Erreichen des Renteneintrittsalters wurde dieser Betrag dann an den Rentner/die Rentnerin ausgezahlt. Um mit dem steigenden Preisniveau und den steigenden Löhnen mithalten zu können, wurde dieses System zugunsten des Umlageverfahrens 1957 umgestellt. Hierbei zahlen die Arbeitnehmenden ebenfalls einen gewissen Prozentsatz ihres Einkommens an die Rentenkasse, doch wird dieser direkt an die RenterInnen ausgezahlt, die zu diesem Zeitpunkt das Rentenniveau erreicht haben. Für die jetzigen Arbeitnehmenden wird die folgende Generation zahlen, daher wird dieses System im Volksmund auch Generationenvertrag genannt.

Des Weiteren wurde mit der Agenda 2010 der „Nachhaltigkeitsfaktor“ in die Rentenformel integriert, um einen Anstieg der Beiträge zu bremsen. Bei überproportional steigender RentnerInnenzahl gegenüber Beitragszahlenden steigt die Rente weniger als bei unverändertem Verhältnis. Schließlich stand im Mittelpunkt die Frage, ob das Umlagesystem zukünftig dafür geeignet sein würde, Altersarmut entgegenzuwirken und die Belastung der jungen Generation nicht ins Unermessliche zu treiben. Im Vorfeld wurden dazu mehrere Ansätze diskutiert, die diese Probleme lösen sollten; so etwa die „Sockelrente“ (solidarische Bürgerversicherung unabhängig vom Einzahlen, auf die dann zusätzliche Beiträge aus einer Arbeitnehmerversicherung und evtl. einer privaten Vorsorge dazukommen) oder die „Grundrente“ (allgemeine, aus Steuern finanzierte Rente). Andere Vorschläge wollten das bestehende System verändern und die „Erwerbstätigenversicherung“ (hierbei würde der Kreis der Pflichtversicherten auf alle Erwerbstätigen erweitert) einführen. Auch die Anhebung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre wurde diskutiert und letztlich umgesetzt. Durch diese Ansätze wurde das dreigliedrige Rentensystem gestärkt. Man spricht auch von den drei Säulen der Altersvorsorge. Darunter versteht man ein gegliedertes Rentensystem, das aus einer gesetzlichen, einer betrieblichen und einer privaten Altersvorsorge besteht. Zu dem bereits erwähnten Umlagesystem der gesetzlichen Rente kommen somit weitere Sicherungssysteme hinzu. Diese sollen das System entlasten und den Arbeitnehmenden die Möglichkeit geben, zusätzlich für das Alter vorzusorgen. So gibt es in einigen Betrieben kapitalgedeckte Pensionskassen oder Fonds, aber auch eine betriebliche Direktversicherung ist möglich. Im privaten Bereich wird Geld in Bank- oder Versicherungsprodukten angelegt. Aus diesen Anlagen wächst über die Jahre ein Kapitalstock, der dann wiederum zur Ausschüttung der Leistungen genutzt wird.

Die Kritik an der Agenda 2010 trifft verschiedene Bereiche. Zum einen vernachlässige der Fokus auf die Bevölkerungsstrukturen viele andere Faktoren. Besonders Gewerkschaften kritisierten, dass die implementierten Maßnahmen lediglich den Arbeitgebern nutzten, da über die Probleme, die durch prekäre Arbeit entstünden, hinweggetäuscht werde. Gegenvorschläge beinhalteten daher etwa die Forderung, die Zahl der Beitragszahlenden zu erhöhen. Dies wäre etwa durch den Abbau von Arbeitslosigkeit, die erhöhte Erwerbstätigkeit von Frauen, Immigration und den Einschluss von Beamten, Selbständigen und anderen in die Gruppe der Beitragszahler möglich.

Die Kritik ist mindestens insofern berechtigt, als dass der demographische Wandel kein gänzlich neues Problem ist: Obwohl der Wechsel von der so genannten Babyboomer-Generation (geboren zwischen 1965 und 1980) auf die nachfolgenden Generationen besonders einschneidend wirkt, sind die Probleme, denen sich das deutsche Rentensystem gegenüber sieht, nicht gänzlich neu. Zwischen 1900 und 1990 hat sich der Bevölkerungsanteil der über 65-jährigen verdreifacht und lag 1990 bei 14,9 %. Der Anteil der unter 20-jährigen halbierte sich zur gleichen Zeit. Zudem stieg die Lebenserwartung von 45 Jahren auf über 75 Jahre.

Auch die Frage nach der Aufgabe des Staates bei der Sicherung von Sozialstaatsstrukturen ist angebracht. Der deutsche Sozialstaat steht in einem ambivalenten Verhältnis zum Markt. Anders als in vielen anderen Ländern lässt sich die deutsche Entwicklung nicht als stringenter Rückgang von staatlicher Einmischung zugunsten eines privaten Sektors beschreiben. Vielmehr herrschen in Deutschland seit jeher Mischformen vor. Man spricht daher in der Forschung vom „Wohlfahrtsmarkt“. Dieser wird politisch konstituiert und bietet privaten Akteuren die Möglichkeit, vorherige staatliche Aufgaben im Vertrieb und in der Produktion von sozialstaatlichen Gütern einzubringen. Das Ganze findet in einem regulativen Rahmen statt, der die Sozialstaatlichkeit sichert. Doch wie viel darf der Staat an Verantwortung abgeben, ohne seinen BürgerInnen damit zu schaden?

Die Agenda 2010 und ihre mehrheitlich negative (?) Bewertung durch die bundesdeutsche Bevölkerung zeigen einmal mehr, dass sich das deutsche Sozialsystem maßgeblich von den Systemen anderer Länder unterscheidet. Durch die lange Tradition des Sozialstaats herrschte in Deutschland lange Zeit ein sich in Sicherheit wiegendes Anspruchsdenken. Aus dem wirtschaftlichen Aufschwung der 50er-Jahre hatte sich eine Sicherheitserwartung innerhalb der Bevölkerung entwickelt. Das ist verständlich, war doch die staatliche Durchdringung (d.h. das Ausmaß der Gruppe derer, die von den Sicherungssystemen erreicht werden) und die Einbeziehung neuer Gruppen fast durchgängig gestiegen. Als die ersten Zweifel an der Tragfähigkeit und Finanzierbarkeit der vorhandenen sozialen Sicherungssysteme aufkamen, wurden die Bürgerinnen und Bürger mit erneuten Sicherheitsversprechen zum Wahlkampf mobilisiert und öffentlichkeitswirksam beruhigt. Doch der politische Wille allein konnte die sich verändernden Umstände nicht aufhalten. Mit den Reformen aus den Jahren 2003 bis 2005 wurde die deutsche Rentenpolitik maßgeblich verändert. Für viele war damit das jahrelange Versprechen nach Sicherheit in Gefahr. Es lässt sich sicherlich darüber streiten, ob die Agenda 2010 das probate Mittel war, um das entstandene Ungleichgewicht ins Lot zu rücken, doch dass Reformen nötig waren und es auch weiterhin sind, ist eindeutig. Schließlich lässt sich das drängendste Problem so nicht langfristig lösen: immer mehr älter werdende RentnerInnen, bei immer weniger Jungen, die in die Rentenkasse einzahlen. Wenn das deutsche Rentensystem weiterhin bestehen soll, muss an der Grundstruktur gearbeitet werden, denn die Ausgangsprämisse für ein reines Umlagesystem, nämlich eine gleichmäßig nachkommende Folgegeneration, ist nicht mehr gegeben. Auch in der kommenden Bundestagswahl werden Rente und soziale Sicherheit wieder auf der Tagesordnung stehen. Es bleibt zu hoffen, dass dem Problem nicht nur mit Worten begegnet wird, sondern dass Parteien aller Fraktionen Lösungsmodelle präsentieren, die man an ihrer Umsetzbarkeit messen kann. Spannend wird dabei auch sein, ob die Modelle im Sinne der Agenda 2010 angelegt sind oder eher auf eine Revision der früheren Reformen zielen. Nach wie vor muss es schließlich um einen fairen Ausgleich zwischen alter und junger Generation gehen.

 

Frederike Holewik studiert seit dem Wintersemester 2016 Geschichte im Master an der Humboldt-Universität zu Berlin. Ihren Bachelorabschluss erlangte sie zuvor an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz in den Fächern Publizistik und Geschichte. Ihre besonderen Forschungsinteressen liegen zeitlich in der Frühen Neuzeit und thematisch in amerikanisch-deutschen und italienisch-deutschen Beziehungen sowie der Kirchengeschichte.

 

Literatur:

Berner, Frank (2011): New private pensions in Germany: A Pension Market or a Branch of Welfare Market or a Branch of the Welfare State? Contested Regulatory Issues. In: Lutz Leisering (Hrsg.): The New Regulatory State. Regulating Pensions in Germany and the UK. Basingston, S. 127-149.

Hassel, Anke/ Schiller, Christof (2010): Der Fall Hartz IV. Wie es zur Agenda 2010 kam und wie es weiter geht. Frankfurt.

Hockerts, Hans Günter (2011): Der deutsche Sozialstaat. Entfaltung und Gefährdung seit 1945.

Hockerts, Hans Günter (2012): Vom Wohlfahrtsstaat zum Wohlfahrtsmarkt? Privatisierungstendenzen im deutschen Sozialstaat. In: Norbert Frei / Dietmar Süß (Hrsg.): Privatisierung. Idee und Praxis seit den 1970er Jahren. Göttingen, S. 70-87.

Kindler, Holger/Regelmann, Ada-Charlotte/Tullney, Marco (Hrsg.) (2004): Die Folgen der Agenda 2010 – Alte und neue Zwänge des Sozialstaats. Hamburg.

Leimgruber, Matthieu (2012): The historical roots of a diffusion process: The three-pillar doctrine and European pension debates (1972-1994). Global Social Policy 12(1), S. 24-44.

Leimgruver, Matthieu (2009): Bringing Private Insurance Back. In: The Geneva Association as a Transnational Insurance Think Tank (1973-2000s). In: Friederike Sattler/ Christoph Boyler: European Economic Elites. Between a New Spirit o Capitalism and the Erosion of State Socialism (=Schriften zur Wirtschafts- und Sozialgeschichte, Bd. 84), S. 473-491.


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